Polémiques sur la validité juridique du CNE et l'évaluation de son impact sur l'emploi
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Le contrat nouvelles embauches (CNE) a été instauré en août 2005 par le gouvernement Villepin. Mais, de lourdes incertitudes juridiques pèsent toujours sur son avenir tandis que les chiffres avancés par le gouvernement pour mesurer son effet sur l'emploi ont fait l'objet de vives controverses dans une période marquée par le report de la publication des résultats de plusieurs sources statistiques importantes sur l'emploi et le chômage.
Le Contrat nouvelle embauche : CNE, contesté sur le plan légal
Le CNE s'adresse aux entreprises dont l'effectif est inférieur ou égal à 20 salariés. Théoriquement, pendant une période de deux ans, dite « période de consolidation », le contrat peut être rompu par l'employeur sans que celui-ci ait à motiver sa décision (FR0511102F). Mais de nombreuses incertitudes entourent ce point, qui constitue l'élément central du dispositif. En particulier, il serait contraire à la convention 158 de l'OIT, ratifiée par la France, qui stipule qu'un salarié ne peut être licencié « sans qu'il existe un motif valable de licenciement » et « avant qu'on lui ait offert la possibilité de se défendre » sauf pendant la période d’essai, dont la durée doit être « raisonnable ».
Le feuilleton juridique, entamé avec les premiers cas de recours de salariés devant les prud'hommes, se poursuit actuellement. Le dernier épisode en date est la décision du tribunal des conflits, accordant fin mars 2007 au juge judiciaire (Cour d’appel puis Cour de cassation) la possibilité d'évaluer la conformité du CNE au droit international. D'apparence technique, cette décision est particulièrement importante : le CNE ayant déjà été validé par le conseil d'Etat dès octobre 2005, l'intérêt du gouvernement était que la décision soit confiée au juge administratif. On attend également que le BIT se prononce : initialement prévu pour novembre 2006, son avis n'a toujours pas été rendu.
Le débat sur l’impact du CNE
La polémique est tout aussi vive sur le terrain de l'évaluation de l'impact du CNE sur l'emploi. Le gouvernement a souvent communiqué sur les seules intentions d'embauche en CNE, estimées à partir des Déclarations uniques d'embauches (DUE : une déclaration administrative obligatoire), qui n'avaient jusque là jamais été utilisées à des fins statistiques.
Cette source pose trois types de problèmes.
- D'abord, les déclarations sont des déclarations d'intentions d'embauche et ne se traduisent pas nécessairement par des embauches effectives.
- Ensuite, cette déclaration d'embauche peut se faire en utilisant un formulaire papier ou via Internet. Or tous les formulaires papier en circulation ne comportent pas encore la mention « CNE ». Les estimations d'embauche en CNE sont extrapolées à partir des seules déclarations Internet, sans aucune correction l'estimation des intentions d’embauche en CNE est fondée sur l'extrapolation - sans correction - des résultats obtenus à partir des déclarations saisies sur Internet ; or il est probable que les entreprises utilisant ce moyen moderne de déclaration soient également les plus au fait des nouveaux contrats de travail et y recourent donc davantage.
- Enfin, les DUE ne mesurent qu'un flux, auquel il convient d'appliquer naturellement des taux de ruptures.
Les premiers effets nets sur l'emploi communiqués début 2006 par le gouvernement ont été calculés en appliquant au flux d'intentions d'embauches cumulées, un coefficient tiré d'une enquête réalisée par une société de services pour les petites entreprises, Fiducial, auprès de ses clients. D'après cette enquête, près d'un tiers des entreprises ayant embauché un salarié en CNE ne l'aurait pas fait sans ce nouveau contrat. Ce chiffre a été vivement contesté et s'est par la suite révélé incohérent avec les enquêtes réalisées à l'initiative du ministère du Travail.
L’enquête sur le CNE
La dernière enquête de la Direction de l’Animation de la Recherche, des Etudes et des Statistiques, DARES (service statistique du ministère du travail) sur l'utilisation du CNE, dont les résultats ont été rendus publics en mars 2007, indique que seuls 8 % des chefs d'entreprises ayant embauché en CNE en mai 2006 ne l'auraient pas fait en l'absence de ce nouveau contrat et que pour 19 % d’entre eux le CNE a permis d’anticiper l’embauche.
Par ailleurs, en appliquant aux intentions d’embauches en CNE (tirées des DUE) les taux de concrétisation (intentions effectivement transformées en embauche) et de rupture donnés par les enquêtes DARES, le nombre d'emplois sous ce contrat était fin 2006 de moitié inférieur au flux d’intentions d’embauches cumulées tirées des DUE (de l’ordre de 400 0000, contre 800 0000).
Au total, l'effet aurait été, fin 2006, d'environ 35 000 créations d'emplois nets (8 % de 400 000). Néanmoins, les auteurs de l'étude DARES ont pris soin de préciser que les coefficients tirés de déclarations de chefs d'entreprises devaient être interprétés avec beaucoup de prudence. Des expériences précédentes ont montré que les chefs d'entreprises avaient tendance à surestimer le nombre d'emplois qui n'auraient pas été créés en l'absence de telle ou telle mesure. Appliquer de tels coefficients à des stocks calculés indirectement en combinant les DUE et les enquêtes DARES fragilise encore l'estimation. Seule l'exploitation des résultats de l'enquête Emploi de l’Institut national des statistiques et des études économiques, INSEE, et des données de l'Union nationale interprofessionnelle pour l’emploi dans l’industrie et le commerce, Unédic, pourra permettre d'évaluer correctement les stocks de CNE, par une méthode directe. Mais, la publication des résultats tirés de ces sources a été repoussée après l'élection présidentielle à novembre 2007, dans un climat de suspicion sur le caractère scientifiquement justifié de ces décisions.
Réactions
Les organisations syndicales ont davantage réagi sur le terrain juridique que sur celui de l'évaluation de l'impact de la mesure. Dès août 2005, la CGT a saisi le BIT, suivie par FO (comme précisé plus haut, la décision du BIT, plusieurs fois repoussée, est toujours attendue). Ce sont également les organisations syndicales qui ont déposé les recours qui ont amené le le Conseil d'Etat à se prononcer sur le CNE. Les organisations patronales, et en particulier la CGPME, ont quant à elles défendu la mesure, qualifiant les problèmes juridiques d'"épiphénomènes" et affirmant malgré les évaluations que la mesure était fortement créatrice d'emploi.
Yannick Fondeur, Institut de Recherches Economiques et Sociales (IRES)