Social styring på nationalt niveau af det europæiske semester og genopretnings- og resiliensfaciliteten

Eurofound har overvåget og udarbejdet årlige rapporter om inddragelse af nationale arbejdsmarkedsparters deltagelse i det europæiske semester siden 2016. Denne rapport er en fortsættelse af dette arbejde og sætter fokus på kvaliteten af inddragelsen af arbejdsmarkedets parter i det europæiske semester og genopretnings- og resiliensfaciliteten.
 

Genopretnings- og resiliensfaciliteten blev oprindelig oprettet som en reaktion på covid-19-pandemien, men varigheden heraf er blevet forlænget (indtil 2026), og den udgør en hjørnesten i den ambitiøse NextGenerationEU-pakke.  Den er blevet integreret i det europæiske semester for samordning af den økonomiske og sociale politik. Europa-Kommissionen opfordrer EU-medlemsstaternes regeringer til at inddrage arbejdsmarkedets parter i det europæiske semester, og i følge forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten skal de høres i forbindelse med udarbejdelsen og gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner.
 

Rapporten ser nærmere på to kritiske dimensioner af arbejdsmarkedets parters inddragelse i det europæiske semester. For det første ser den på, i hvilket omfang nationale arbejdsmarkedsparter har været involveret i udformningen og gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne og mere generelt de socialpolitiske foranstaltninger, der er blevet direkte påvirket af disse planer. For det andet afdækker den generelle tendenser i gennemførelsen af nationale genopretnings- og resiliensplaner, med særligt fokus på foranstaltninger på det socialpolitiske område.
 

Politiksammenhæng

EU-institutionerne anerkender arbejdsmarkedets parters vigtige rolle i koordineringen og gennemførelsen af den økonomiske politik og beskæftigelsespolitikken. Dette bekræftes af flere politiske dokumenter, der blev offentliggjort som en del af det europæiske semester 2024. Den årlige undersøgelse om bæredygtig vækst (offentliggjort den 21. november 2023) fremhæver betydningen af den sociale dialog og inddragelsen af arbejdsmarkedets parter i det europæiske semester, navnlig med hensyn til den grønne og den digitale omstilling.
 

I februar 2024 offentliggjorde Kommissionen en midtvejsevaluering af genopretnings- og resiliensfaciliteten. Inden for rammerne heraf blev dens relevans, virkningsfuldhed, effektivitet, merværdi og kohærens undersøgt. I Kommissionens efterfølgende meddelelse om styrkelse af EU gennem ambitiøse reformer og investeringer fremhæves inddragelse af arbejdsmarkedets parter som en nøglefaktor i planlægningen og gennemførelsen af foranstaltninger, samtidig med at der peges på betydelige forskelle mellem medlemsstaterne med hensyn til inddragelsen. Den henviser til, at nogle interessenter – herunder arbejdsmarkedets parter – er utilfredse med deres grad af inddragelse, og det fremhæves, at arbejdsmarkedets parter spiller en central rolle med hensyn til gennemførelsen af arbejdsmarkedsreformer og socialpolitiske reformer.
 

I Rådets henstilling om styrkelse af den sociale dialog i Den Europæiske Union (C/2023/1389), der blev offentliggjort i december 2023, henvises der udtrykkeligt til det europæiske semester, og det gentages, at medlemsstaterne i overensstemmelse med national lovgivning og/eller praksis skal inddrage arbejdsmarkedets parter på en meningsfuld måde i udformningen og gennemførelsen af beskæftigelsespolitikker og socialpolitikker og, hvor det er relevant, økonomiske og andre offentlige politikker.
 

I 2024 blev der indført nye regler for økonomisk styring i EU, og stabilitets- og vækstpagten blev reformeret (ved forordning (EU) 2024/1263). Medlemsstaterne forpligtede sig til at indsende nationale mellemfristede finanspolitiske strukturplaner med strategier for vedvarende og gradvis nedbringelse af den offentlige gæld, inklusiv vækst, strukturreformer og investeringer med fokus på EU's fælles prioriteter. Ligesom forordningen om genopretnings- og resiliensfaciliteten indeholder EU's reviderede ramme for økonomisk styring anbefalinger om at høre arbejdsmarkedets parter, inden de mellemfristede budgetplaner indsendes til Kommissionen.
 

Væsentlige konklusioner

• Medlemsstaterne har etableret forvaltningsstrukturer for at gennemføre genopretnings- og resiliensplanerne, herunder mekanismer for inddragelse af arbejdsmarkedets parter. Undersøgelsen afdækkede tre hovedtyper af institutionelle rammer for inddragelse af arbejdsmarkedets parter: eksisterende institutioner for to- eller trepartsdialog mellem arbejdsmarkedets parter, organer eller arbejdsgrupper, som blev oprettet med henblik på det europæiske semester eller gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanen samt ad hoc-høringsprocesser.
   
• I denne rapport klassificeres medlemsstaterne i tre forvaltningsklynger med forskellige karakteristika for inddragelse af arbejdsmarkedets parter. I den virksomheds- og demokratibaserede klynge (Østrig, Danmark, Finland, Tyskland, Nederlandene og Sverige) foretrækkes mindre institutionaliserede kanaler til inddragelse af arbejdsmarkedets parter. Både i den statscentrerede klynge (Belgien, Frankrig, Grækenland, Italien, Luxembourg, Portugal, Slovenien og Spanien) og den markedsorienterede klynge (Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Ungarn, Irland, Letland, Litauen, Malta, Polen, Rumænien og Slovakiet) er der større mangfoldighed, og man forlader sig på eksisterende institutioner for social dialog og specifikke organer eller arbejdsgrupper til inddragelse af arbejdsmarkedets parter. Sidstnævnte tilgang har ikke vist sig at være effektiv med hensyn til at sikre arbejdsmarkedsparternes deltagelse i visse lande, f.eks. Polen og Rumænien.
   
• Arbejdsmarkedsparterne opgiver varierende grad af tilfredshed med kvaliteten af deres inddragelse i det europæiske semester og i udformningen og gennemførelsen af genopretnings- og resiliensplanerne. Selv om arbejdsmarkedets parter i nogle få lande med solide rammer for den sociale dialog angiver en moderat grad af tilfredshed, beskriver arbejdsmarkedets parter i de fleste medlemsstater deres inddragelse som en ren formalitet.
   
• I et fåtal af lande rapporterede arbejdsmarkedsparterne om, at de slet ikke eller kun i ringe grad blev indraget i udformningen og gennemførelsen af genopretningsplaner. I de fleste medlemsstater kritiserer arbejdsmarkedets parter specifikke mangler ved høringerne, herunder at de ikke har fået tid til at arrangere ordentlige og meningsfyldte debatter og kun har fået sparsomme forhåndsoplysninger.
   
• Den nye ramme for økonomisk styring fra april 2024 har givet anledning til bekymring blandt arbejdsmarkedets parter. Selv om forordning (EU) 2024/1263 lovfæster behovet for høring af arbejdsmarkedets parter, før de indsender de mellemfristede finanspolitiske strukturplaner, er arbejdsmarkedets parter urolige for, at den midlertidige undtagelse, der giver medlemsstaterne mulighed for kun fakultativt at gennemføre høringer i forbindelse med udarbejdelsen af nationale mellemfristede planer for finans- og strukturpolitiske tiltag, kan sende et negativt signal til medlemsstaterne. Arbejdsgiverorganisationerne anerkender, at større fleksibilitet i det første gennemførelsesår eventuelt kan hjælpe medlemsstaterne med at fordele midlerne effektivt. De understreger dog, at et sådant handlerum bør anvendes på en klog og konsekvent måde til at gennemføre politiske tiltag, herunder sociale tiltag.
   

Politikanbefalinger

• Efterhånden som gennemførelsen af de nationale genopretnings- og resiliensplaner går ind i slutfasen (afslutningen forventes i 2026), bør inddragelsen af arbejdsmarkedets parter styrkes og forbedres i kvalitativ henseende. Dette vil bidrage til at sikre den mest effektive anvendelse af NextGenerationEU-midlerne ved at målrette indsatsen mod de mest relevante økonomiske sektorer og indarbejde en stærk social dimension i den dobbelte omstilling.
   
• I betragtning af den aktuelle geopolitiske usikkerhed, der råder i EU, og andre udfordringer i forbindelse med EU-integrationsprocessen, såsom demografiske ændringer, er en effektiv inddragelse af arbejdsmarkedets parter afgørende for at fremme en følelse af ejerskab og legitimitet og for at sikre en vellykket gennemførelse af foranstaltninger, der har til formål at håndtere disse ændringer. For at opnå dette skal igangværende initiativer såsom Rådets henstilling fra 2023 om styrkelse af dialogen mellem arbejdsmarkedets parter, La Hulpe-erklæringen og pagten for den sociale dialog, der blev undertegnet den 5. marts 2025, anvendes til at afhjælpe eksisterende svagheder i inddragelsen af arbejdsmarkedets parter i den politiske beslutningsproces.
   
• Inddragelsen af arbejdsmarkedets parter bør styrkes på alle niveauer for at bidrage til at nå målene for rammen for økonomisk styring fra 2024. Navnlig bør høring af arbejdsmarkedets parter sikres, inden de mellemfristede finansielle planer sendes ind, under hensyntagen til sektorspecifikke, regionale og lokale dimensioner. Ved at styrke inddragelsen af arbejdsmarkedets parter kan EU fremme en mere inklusiv og effektiv politisk beslutningsproces, hvilket i sidste ende fører til en mere vellykket gennemførelse af genopretnings- og resiliensplanerne og en stærkere europæisk økonomi.