Governo e confederazioni sindacali firmano un memorandum per la riorganizzazione della pubblica amministrazione

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Il 18 gennaio 2007, il governo e le tre principali confederazioni sindacali italiane (Cgil, Cisl e Uil) hanno sottoscritto un memorandum per la riorganizzazione della pubblica amministrazione. Le misure inserite nell’accordo sono finalizzate alla modernizzazione del settore pubblico ed al miglioramento della quantità e qualità dei servizi erogati. Tali indirizzi dovranno essere ora recepiti nei prossimi rinnovi del contratto di lavoro nazionale che riguardano molti dei comparti contrattuali in cui è divisa la pubblica amministrazione.

Il Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, il Ministro dell’Economia e delle Finanze ed i segretari generali delle tre maggiori confederazioni sindacali italiane - Confederazione generale italiana del lavoro (Cgil); Confederazione italiana sindacati lavoratori (Cisl); Unione italiana del lavoro (Uil) – hanno sottoscritto il 18 gennaio 2007 il memorandum d’intesa sul lavoro pubblico e riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche. In Italia, sono impiegati nel settore pubblico circa 3,5 milioni persone, di cui circa un terzo lavora nel settore dell’istruzione.

Il memorandum s’inserisce in un profondo processo di riforma della pubblica amministrazione italiana, sviluppatosi principalmente negli anni Novanta (decreto legislativo 165/2001; IT9711217F; IT9709311F; IT9802320F).

Il dibattito sui principali problemi dell’amministrazione pubblica

Negli ultimi mesi, studiosi, esperti, rappresentanti della politica e delle organizzazioni sindacali hanno alimentato un vivace dibattito sugli esiti delle riforme della pubblica amministrazione, sulle distanze ed i ritardi rispetto agli obiettivi del processo riformatore e sulle possibili innovazioni in grado di migliorare la qualità e la quantità dei servizi erogati.

Le precedenti riforme hanno favorito significativi processi di trasformazione nel settore pubblico, introducendo novità che hanno riguardato sia l’organizzazione e l’assetto degli attori, sia la struttura, le procedure ed i contenuti della contrattazione collettiva, avvicinando le condizioni d’impiego dei lavoratori e delle lavoratrici della pubblica amministrazione a quelle proprie del settore privato (IT0611029QIT).

Dal dibattito sono anche emersi alcuni ritardi nel processo di cambiamento ed effetti non previsti che, in certi casi, hanno allontanato gli esiti delle riforme dagli obiettivi che inizialmente si prefiggevano. In particolare, in molte amministrazioni, si è frequentemente rivelata poco efficace l’applicazione di certe misure, quali il nuovo stato giuridico per i dirigenti, teoricamente finalizzato a rafforzare il loro ruolo manageriale; gli schemi retributivi nei quali, in linea di principio, le componenti accessorie dirette a premiare incrementi di produttività dovevano avere un peso importante; i meccanismi di controllo della produttività individuale e collettiva.

Il memorandum riprende il percorso di riforma del settore pubblico, indicando alcuni ambiti in cui intervenire al fine di superare gli ostacoli emersi nell’attuazione pratica delle precedenti riforme.

I punti principali del memorandum

Il documento sottoscritto dai rappresentanti del governo e delle confederazioni sindacali si propone di promuovere la riorganizzazione della pubblica amministrazione e delle funzioni pubbliche, a livello centrale e locale. Tale riorganizzazione deve essere ‘ispirata all’obiettivo di accrescere la produttività del sistema paese. Ciò esige che siano creare condizioni di misurabilità, verificabilità ed incentivazione della qualità dei servizi’. L’accordo avvia inoltre le procedure necessarie per i rinnovi dei contratti collettivi nazionali di molti dei comparti contrattuali della pubblica amministrazione scaduti a fine 2005. Nelle prossime settimane, il memorandum - che attualmente riguarda i dipendenti delle amministrazioni statali - sarà ampliato, con un apposito protocollo, anche alle regioni, agli enti locali, alla sanità ed agli enti pubblici non economici. Un accordo separato sarà, invece, sottoscritto per le persone impiegate nel settore dell’istruzione e della ricerca.

Gli indirizzi ed i principali criteri di riorganizzazione della pubblica amministrazione contenuti nel memorandum sono:

  • limitazione del ricorso alle consulenze esterne, riportando all’interno delle amministrazioni alcuni compiti ritenuti centrali per il loro funzionamento. Tale processo di riorganizzazione dovrà essere attuato anche attraverso la consultazione delle organizzazioni sindacali;
  • razionalizzazione dell’utilizzo di forme di lavoro non standard, che sarà regolamentato dalla contrattazione collettiva. Nell’arco di pochi anni, i lavoratori e le lavoratrici del settore pubblico con un contratto di lavoro ‘atipico’ dovranno essere assunti con contratti di lavoro a tempo indeterminato;
  • misurazione della qualità e quantità dei servizi erogati. L’azione della pubblica amministrazione dovrà essere costruita sulla base della definizione degli obiettivi e sulla misurazione dell’operato per raggiungerli. In particolare, tale base dovrà essere il riferimento oggettivo per la valutazione della dirigenza. Si prevede la predisposizione di sedi di misurazione con la partecipazione di amministrazioni, organizzazioni sindacali, ma anche degli utenti-cittadini;
  • riorganizzazione degli assetti normativo e contrattuale che determinano il rapporto di lavoro dei dirigenti. Il numero dei dirigenti dovrà essere ridotto. Sarà eliminata la progressione automatica di carriera, mentre gli incarichi e le retribuzioni saranno strettamente vincolati ai risultati della valutazione. Si prevede ‘l’autonomia del dirigente nell’individuare la migliore organizzazione della propria struttura, nell’ambito del sistema delle relazioni sindacali previsto dai contratti di lavoro nazionali, nonché autonomia di utilizzazione del proprio budget finanziario al fine di perseguire gli obiettivi di gestione, con l’opportunità di reinvestire nella propria stessa struttura parte dei risparmi conseguiti’. L’accordo stabilisce, inoltre, che l’affidamento degli incarichi di funzione dirigenziale avverrà attraverso procedure negoziali improntate a principi di trasparenza e pubblicità; la possibilità di licenziare i dirigenti ‘deve costituire l’esito estremo di risultati negativi’, mentre la pratica dello spoil system deve essere limitata alle figure professionali situate in cima alla scala gerarchica dell’amministrazione;
  • mobilità territoriale e funzionale. Per agevolare la mobilità territoriale dei dipendenti pubblici, a seguito di processi di riorganizzazione, dovranno essere individuati meccanismi di sostegno e di incentivazione, anche attraverso la contrattazione collettiva. Si cercherà di avvicinare la domanda di personale delle amministrazione carenti di risorse umane con l’offerta di dipendenti che intendono cambiare collocazione. Per il personale non ricollocabile con i processi di mobilità, saranno previsti meccanismi di incentivazione all’esodo;
  • ridefinizione dei temi e delle modalità della contrattazione integrativa. La contrattazione collettiva a livello decentrato dovrà perseguire obiettivi legati alla qualità ed alla quantità dei servizi erogati, prevedendo, ad esempio, l’ampliamento degli orari di apertura dei servizi, la riduzione dei tempi di attesa, l’introduzione di innovazione tecnologica ed organizzativa all’interno delle amministrazioni. Il raggiungimento dei risultati - misurati attraverso sistemi di valutazione introdotti dalla contrattazione collettiva - costituirà uno strumento di differenziazione del trattamento economico. Verrà, inoltre, assicurato che, come nella contrattazione a livello nazionale, l’amministrazione sia la reale controparte delle organizzazioni sindacali nella negoziazione, evitando la dispersione e la frantumazione degli ambiti e delle sedi di contrattazione integrativa.

Le reazioni

I rappresentanti del governo e quelli delle organizzazioni sindacali hanno espresso soddisfazione per l’accordo raggiunto. Per Luigi Nicolais, Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione, l’accordo ha introdotto ‘concetti sostanziali per una pubblica amministrazione efficiente, capace di essere motore per lo sviluppo e non un peso’. I segretari generali delle tre maggiori confederazioni sindacali italiane - Guglielmo Epifani della Cgil, Raffaele Bonanni della Cisl e Luigi Angeletti della Uil - hanno definito il memorandum un ‘buon punto di partenza’ su cui lavorare per migliorare il settore pubblico. Contrarietà verso i contenuti del memorandum è stata espressa solo dalle Rappresentanze sindacali di base aderenti alla Confederazione unitaria di base (Rdb-Cub), che hanno annunciato forme di protesta da realizzare nei prossimi mesi.

Commento

Il memorandum sottoscritto da governo e confederazioni sindacali sembra indicare con precisione gli ambiti sui quali intervenire per porre rimedio ad alcuni fra i principali problemi della pubblica amministrazione, sottolineati anche nel dibattito sul tema sviluppatosi negli ultimi mesi. L’accordo, da un lato, ribadisce la volontà di voler attuare, in modo più efficace, alcune delle norme e delle indicazioni già contenute nelle precedenti riforme del pubblico impiego, ma che, per diversi motivi, non sono applicate (se non in misura parziale), oppure sono state attuate in modo completamente distorto; dall’altro lato, il memorandum introduce aspetti innovativi, principalmente finalizzati a migliorare la quantità e la qualità dei servizi, sia attraverso l’uso di meccanismi più efficaci di valutazione e misurazione delle performance individuali e collettive (con il coinvolgimento diretto dei cittadini-utenti), sia con una parziale ridefinizione degli obiettivi e delle procedure di contrattazione collettiva, soprattutto a livello decentrato.

Il memorandum, inoltre, sembra indicare che questo processo di riorganizzazione della pubblica amministrazione dovrà avvenire soprattutto attraverso il dialogo e la negoziazione fra governo, amministrazione pubblica ed organizzazioni sindacali. Il perseguimento efficace degli obiettivi indicati nel documento sembra quindi nuovamente dipendere in gran parte dalle capacità degli attori coinvolti e dalla loro volontà di recepire il cambiamento. In particolare, una definizione chiara del ruolo e delle funzioni degli attori potrà risultare ancora più importante a livello decentrato, dove, fino ad oggi, si sono verificate le distorsioni più evidenti nell’attuazione del processo di riforma della pubblica amministrazione.

Diego Coletto, Fondazione Regionale Pietro Seveso

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