Sociale bescherming 2.0: Werkloosheidsuitkeringen en inkomenssteun

Sociale bescherming omvat zowel monetaire rechten als rechten op voorzieningen in natura. Dit verslag richt zich op de werkloosheidsuitkeringen en inkomenssteun voor mensen in de werkende leeftijd. Het gaat onder meer om bijstandsuitkeringen in de 12 lidstaten waar deze bestaan, voor mensen wier werkloosheidsuitkering is afgelopen of die geen aanspraak kunnen maken op een werkloosheidsuitkering. Deze uitkeringen zijn bedoeld om inkomensverlies als gevolg van de werkloosheid op te vangen en te voorkomen dat het inkomen onder een bepaald niveau daalt. In het verslag wordt gekeken naar lacunes in de dekking, niet-gebruik en tekortkomingen en naar de verbanden tussen uitkeringen, rechten en toegang tot diensten. Er wordt ingegaan op digitale aanvraagprocedures, afwijzingen van verzoeken, financiële factoren die ontvangers van uitkeringen aanmoedigen of juist ontmoedigen om te werken of een opleiding te volgen, en kenmerken van ontvangers.
 

Beleidscontext

Het Verdrag betreffende de Europese Unie bevestigt de gehechtheid van de lidstaten aan de sociale grondrechten zoals omschreven in het Europees Sociaal Handvest, dat onder meer voorziet in de verbetering van de sociale zekerheid en de bescherming tegen armoede en sociale uitsluiting. Volgens de doelstellingen van het actieplan voor de Europese pijler van sociale rechten van 2021 moet tegen 2030 het “[t]aantal mensen dat met armoede of sociale uitsluiting wordt bedreigd, [...] met ten minste 15 miljoen worden verminderd” en moet “ten minste 78 % van de bevolking van 20 tot en met 64 jaar [...] een baan hebben”. In de aanbeveling van de Raad van 2019 met betrekking tot de toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen wordt de lidstaten aanbevolen alle werknemers en zelfstandigen toegang te verschaffen tot adequate sociale bescherming. In de aanbeveling van 2023 over een toereikend minimuminkomen met het oog op actieve inclusie worden de lidstaten ertoe opgeroepen hun minimuminkomensregelingen te moderniseren. De Groep op hoog niveau van 2021 over de toekomst van sociale bescherming en de welvaartsstaat in de EU wijst op het verband tussen geldelijke uitkeringen en de toegang tot diensten en pleit voor een benadering van sociale investeringen.
 

Belangrijkste bevindingen

• Door sociale uitkeringen is het aantal mensen in de leeftijdsgroep van 16 tot 64 jaar dat het risico loopt om in armoede te belanden in de EU gehalveerd (een daling van 31 % naar 15,5 %, na belastingen en transfers).
   
• In totaal krijgt ongeveer twee derde van de werklozen geen uitkering of bijstand, waarbij de cijfers uiteenlopen van minder dan de helft in vier lidstaten tot driekwart of meer in 16 lidstaten. Mensen die in hun leven slechts kort of (nog) niet hebben gewerkt (voornamelijk jongeren), zelfstandigen, personen met atypische arbeidsovereenkomsten en langdurig werklozen hebben vaak geen recht op een werkloosheidsuitkering en soms ook niet op een bijstandsuitkering.
   
• Voor werkloosheidsuitkeringen varieert de minimale bijdrageperiode van zes maanden of korter in zes lidstaten tot twee jaar in drie lidstaten. De minimale uitkeringsduur na betaling van werkloosheidspremies gedurende twee jaar varieert van vijf maanden of minder (in acht lidstaten) tot ten minste negen maanden (in tien lidstaten).
   
• Groepen die te maken kunnen krijgen met lacunes in de minimuminkomensregelingen zijn onder andere huishoudens met lage inkomens of met te hoog een vermogen (veelal huizen die in waarde zijn gestegen), groepen niet-onderdanen (onderdanen van derde landen met een tijdelijke verblijfsvergunning, EU-burgers die op zoek zijn naar werk) en daklozen.
   
• Volgens onderzoek is er geen enkele lidstaat waar meer dan 80 % van de mensen die recht hebben op een gegarandeerd minimuminkomen, dit ook daadwerkelijk ontvangt. Werkloosheidsregelingen lijken beter te worden benut dan bijstandsregelingen.
   
• De proactieve aanpak van de autoriteiten om te veel betaalde bedragen terug te vorderen staat in contrast met hun inspanningen om niet-ontvangers te identificeren die recht zouden hebben op uitkeringen als ze een aanvraag zouden indienen.
   
• De hoogte van de werkloosheidsuitkering varieert van 50 % tot 90 % van het laatste loon. In 15 lidstaten neemt het bedrag in de loop van de tijd af. Sinds 2023 hebben verschillende landen het tijdstip waarop dergelijke dalingen in werking treden vervroegd. In bijna de helft van de lidstaten zijn de uitkeringen beperkt tot minder dan 60 % van het gemiddelde nationale loon. In 15 lidstaten wordt automatische indexering toegepast voor inkomenssteun, in acht lidstaten is dit het geval voor werkloosheidsuitkeringen.
   
• Ten minste 10 % van de aanvragen voor bijna alle geïdentificeerde regelingen voor inkomenssteun en werkloosheidsuitkeringen werd afgewezen, meestal omdat de aanvrager niet voldeed aan vermogens- of inkomensvereisten of omdat de documentatie ontoereikend was.
   
• Inkomenssteun en vooral werkloosheidsuitkeringen kunnen veelal online worden aangevraagd, behalve in drie lidstaten. Weliswaar blijft het in de meeste gevallen mogelijk om persoonlijk een aanvraag te doen, maar er zijn voorbeelden van aanvraagprocedures waarbij sommige stappen uitsluitend digitaal zijn.
   
• Digitale toepassingen kunnen problemen opleveren, met name voor groepen als ouderen, mensen met een handicap, een laag opleidingsniveau of een laag inkomen, daklozen of mensen die in plattelandsgebieden wonen met slechte toegang tot internet.
   
• gewoonlijk krijgt jaarlijks 1 tot 6 % van de uitkeringsontvangers sancties opgelegd voor het niet nakomen van activeringsverplichtingen, zoals het volgen van een opleiding.
   
• Alleenwonenden, vrouwen en buitenlanders zijn oververtegenwoordigd onder de ontvangers van inkomenssteun. Mannen en ingezetenen met de nationaliteit van de woonlidstaat krijgen vaker een werkloosheidsuitkering, maar vrouwen zijn in de afgelopen tien jaar in ten minste vier lidstaten de grootste groep ontvangers geworden. In sommige landen is tegelijkertijd de maximumduur van de uitkeringen toegenomen en het aantal uitkeringsontvangers afgenomen.
   

Beleidsadviezen

• Om de basislevensstandaard te waarborgen en de sociale inclusie en de kans op werk te verbeteren moet de sociale bescherming verder gaan dan alleen het garanderen van het bestaansminimum. Toegang tot ondersteunende diensten is van cruciaal belang om dit te bereiken en tegemoet te komen aan uiteenlopende behoeften.
   
• De erosie van inkomensgaranderende uitkeringen kan worden voorkomen door automatische indexering, vooral voor minimuminkomensregelingen waarvan mensen langduriger afhankelijk zijn.  Dit is belangrijk voor de gelijkheid van vrouwen en mannen, aangezien vrouwen oververtegenwoordigd onder uitkeringsontvangers. Indexering moet reageren op plotselinge veranderingen van het inflatiepeil en rekening houden met het feit dat de inflatie voor huishoudens met een laag inkomen hoger kan zijn dan de algemene consumentenprijsindexen.
   
• Complexe uitkeringsstelsels vereisen aanzienlijke investeringen in informatievoorziening en leiden tot een hoger aantal afwijzingen en meer niet-gebruik door rechthebbenden. Dit probleem kan worden aangepakt door de redenen voor afwijzingen te onderzoeken en de dekking te verbreden door de toewijzingscriteria inzichtelijker te maken en te automatiseren.
   
• Digitale toepassingen kunnen de toegang tot uitkeringen verbeteren, maar zorgen voor ongelijkheid en beperken de mogelijkheid om ondersteuningsbehoeften in een persoonlijk gesprek vast te stellen. Om dit tegen te gaan moeten innovatieve manieren worden verkend om aanvragers digitaal te benaderen, terwijl middelen die vrijkomen door digitalisering kunnen worden gebruikt om de toegang voor digitaal uitgesloten groepen te verbeteren.
   
• De prikkels om zo lang mogelijk een werkloosheidsuitkering te ontvangen voordat men aan het werk gaat, moeten worden verminderd door voor meer flexibiliteit te zorgen, bijvoorbeeld door te regelen dat resterende uitkeringsrechten kunnen worden behouden voor toekomstige perioden van werkloosheid.