Ochrona socjalna 2.0: Bezrobocie i świadczenia zapewniające dochód minimalny

Ochrona socjalna obejmuje szereg uprawnień pieniężnych i rzeczowych. Niniejszy raport dotyczy bezrobocia i świadczeń zapewniających dochód minimalny dla osób w wieku produkcyjnym. Obejmują one zasiłki dla bezrobotnych niższego poziomu w 12 państwach członkowskich, w których one istnieją, dla osób, którym skończyły się zasiłki wyższego poziomu lub które nie mają do nich dostępu. Te świadczenia zabezpieczają przed spadkiem dochodów spowodowanym bezrobociem i zapobiegają spadkowi dochodów poniżej określonego poziomu. W raporcie przedstawiono luki w zakresie objęcia świadczeniami, niepobieranie świadczeń i nieadekwatność oraz sposób, w jaki świadczenia te są powiązane z uprawnieniami i dostępem do usług. Omówiono w nim cyfrowe procedury składania wniosków, odrzucanie wniosków, finansowe zachęty i bodźce zniechęcające dla odbiorców świadczeń do angażowania się w pracę lub szkolenia oraz charakterystykę odbiorców.
 

Kontekst polityki

Traktat o Unii Europejskiej potwierdza przywiązanie państw członkowskich do podstawowych praw socjalnych określonych w Europejskiej karcie społecznej, w tym do poprawy zabezpieczenia społecznego oraz ochrony przed ubóstwem i wykluczeniem społecznym. Cele Planu działania na rzecz Europejskiego filaru praw socjalnych z 2021 r., które mają zostać osiągnięte do 2030 r. są m.in. następujące: „[t]zmniejszenie liczby osób zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym o co najmniej 15 mln” oraz „co najmniej 78% ludności w wieku 20–64 lat powinno mieć zatrudnienie”. Zgodnie z zaleceniem Rady z 2019 r. w sprawie dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej państwa członkowskie powinny zapewnić dostęp do odpowiedniej ochrony socjalnej wszystkim pracownikom i osobom samozatrudnionym. Zalecenie z 2023 r. w sprawie odpowiedniego dochodu minimalnego zapewniającego aktywne włączenie wzywa państwa członkowskie do modernizacji systemów dochodu minimalnego. Grupa wysokiego szczebla ds. przyszłości ochrony socjalnej i państwa opiekuńczego w UE z 2021 r. podkreśla związek między świadczeniami pieniężnymi a dostępem do usług, opowiadając się za podejściem opartym na inwestycjach społecznych.
 

Kluczowe ustalenia

• Świadczenia społeczne zmniejszają o połowę odsetek osób w wieku 16–64 lat zagrożonych ubóstwem w UE z 31% (po opodatkowaniu i przed transferami) do 15,5% (po opodatkowaniu i transferach).
   
• Ogólnie rzecz biorąc, około dwie trzecie bezrobotnych pozostaje bez świadczeń lub pomocy, od mniej niż połowy w 4 państwach członkowskich do co najmniej trzech czwartych w 16 państwach członkowskich. Osoby mające krótką historią zatrudnienia lub niemające jej wcale (głównie osoby młode), osoby samozatrudnione, osoby pracujące na niestandardowych warunkach, a także długotrwale bezrobotni, często nie są uprawnieni do wyższych świadczeń lub jakichkolwiek świadczeń z tytułu bezrobocia.
   
• W przypadku wyższych poziomów świadczeń dla bezrobotnych wymagane okresy składkowe wahają się od sześciu miesięcy lub krótszego okresu w sześciu państwach członkowskich do dwóch lat w trzech państwach członkowskich. Minimalny okres pobierania świadczenia po dwóch latach opłacania składek wynosi od pięciu miesięcy lub mniej (w 8 państwach członkowskich) do co najmniej dziewięciu miesięcy (w 10 państwach członkowskich).
   
• Grupy borykające się z lukami w minimalnym zasiłku dochodowym obejmują gospodarstwa domowe o niskich dochodach lub dysponujących majątkiem (domy, których wartość wzrosła) powyżej progu uprawniającego do zasiłku, grupy osób niebędących obywatelami danego kraju (obywatele państw trzecich z tymczasowymi zezwoleniami na pobyt, obywatele UE poszukujący pracy) oraz osoby bezdomne.
   
• Nie wskazano żadnego państwa członkowskiego, w którym ponad 80% osób uprawnionych do świadczeń zapewniających dochód minimalny uzyskuje takie świadczenia. Do niepobierania świadczeń dochodzi rzadziej w przypadku programów dla bezrobotnych na wyższym poziomie.
   
• Proaktywne podejście władz do wymagania zwrotu nadpłat kontrastuje z ich staraniami na rzecz identyfikacji osób niebędących beneficjentami, którzy byliby uprawnieni do świadczeń w przypadku złożenia wniosku.
   
• Odsetek wcześniejszych zarobków wypłacanych jako zasiłek dla bezrobotnych waha się od 50% do 90%. W 15 państwach członkowskich kwota ta zmniejsza się z upływem czasu. Od 2023 r. kilka państw przyspieszyło zmniejszanie tej kwoty. W prawie połowie państw członkowskich wypłacane kwoty są ograniczone do poziomu poniżej 60% średniego krajowego wynagrodzenia. W 15 państwach członkowskich stosuje się automatyczną indeksację w odniesieniu do świadczeń z tytułu dochodu minimalnego, a w 8 państwach członkowskich w odniesieniu do świadczeń dla bezrobotnych.
   
• Co najmniej 10% wniosków o świadczenie zapewniające dochód minimalny i zasiłek dla bezrobotnych zostało odrzuconych w przypadku prawie wszystkich zidentyfikowanych programów, zwykle dlatego, że wnioskodawca nie spełniał wymogów dotyczących majątku lub dochodów lub miał nieodpowiednią dokumentację.
   
• O minimalny dochód i (zazwyczaj częściej) zasiłek dla bezrobotnych, można co do zasady ubiegać się przez internet, z wyjątkiem w trzech państwach członkowskich. Chociaż dostępne są wciąż opcje złożenia wniosku osobiście, zidentyfikowano przykłady, w których niektóre kroki są dokonywane wyłącznie cyfrowo.
   
• Wnioski cyfrowe stwarzają wyzwania, zwłaszcza dla grup osób starszych, z niepełnosprawnościami, o niskim poziomie wykształcenia lub o niskich dochodach, bezdomnych lub osób mieszkających na obszarach wiejskich, mających trudności w dostępie do internetu.
   
• Sankcje za niespełnienie wymogów dotyczących aktywności, takich jak udział w szkoleniach, są zazwyczaj nakładane na 1–6% beneficjentów świadczeń rocznie.
   
• Osoby żyjące w jednoosobowych gospodarstwach domowych, kobiety i cudzoziemcy są wśród osób otrzymujących świadczenia zapewniające dochód minimalny nadmiernie reprezentowani. Beneficjentami świadczeń dla bezrobotnych są częściej obywatele i mężczyźni, ale w ciągu ostatnich dziesięciu lat kobiety stały się większością w kilku państwach członkowskich. W niektórych krajach jednocześnie wydłużył się okres otrzymywania świadczeń i zmniejszyła się liczba świadczeniobiorców.
   

Wskazówki dotyczące polityki

• W celu zapewnienia podstawowego standardu życia oraz zwiększenia włączenia społecznego i perspektyw zatrudnienia ochrona socjalna powinna wykraczać poza zwykłe umożliwienie przetrwania. Aby to osiągnąć i zaspokoić zróżnicowane potrzeby, kluczowy jest dostęp do usług wspierających.
   
• Pogorszeniu się adekwatności dochodów można zapobiec poprzez automatyczną indeksację, zwłaszcza w przypadku systemów zapewniających dochód minimalny, od których ludzie są zależni zazwyczaj przez dłuższy czas.  Jest to ważne dla równości płci, ponieważ kobiety są nadreprezentowane wśród beneficjentów. Indeksacja powinna reagować na nagłe zmiany inflacji oraz uwzględniać fakt, że inflacja, której doświadczają gospodarstwa domowe o niskich dochodach, może przewyższyć ogólne wskaźniki cen konsumpcyjnych.
   
• Złożone systemy świadczeń wymagają znacznych inwestycji w dostarczanie informacji i zwiększają liczbę odrzuceń i niepobierania świadczeń. Kwestię tę można rozwiązać poprzez zbadanie przyczyn odrzucenia i poszerzenie zakresu poprzez ułatwienie zrozumienia i automatyzacji kryteriów uprawnienia.
   
• Aplikacje cyfrowe mogą poprawić dostęp do świadczeń, ale tworzą nierówności i ograniczają możliwości bezpośredniego kontaktu w celu zidentyfikowania potrzeb w zakresie wsparcia. Aby temu przeciwdziałać, należy zbadać innowacyjne sposoby cyfrowego zaangażowania wnioskodawców, a zasoby uwolnione dzięki cyfryzacji można wykorzystać do poprawy dostępu dla grup wykluczonych cyfrowo.
   
• Zachęty do „wykorzystania” uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych przed podjęciem pracy należy ograniczyć poprzez zwiększenie elastyczności, na przykład poprzez zapewnienie możliwości zachowania pozostałego zasiłku dla bezrobotnych w przypadku kolejnych okresów bezrobocia.