Depășirea crizei: cum au reușit schemele de menținere a locurilor de muncă să păstreze ocuparea și veniturile în timpul pandemiei

Schemele de menținere a locurilor de muncă au fost una din principalele intervenții politice folosite în UE pentru a combate efectele negative ale pandemiei de COVID-19 asupra pieței muncii. Spre deosebire de crizele anterioare, toate statele membre le-au folosit pentru a proteja ocuparea forței de muncă, pentru a sprijini veniturile și a asigura sănătatea fiscală a sistemelor naționale de securitate socială. Acest raport cartografiază caracteristicile instituționale ale schemele de menținere a locurilor de muncă, evaluează efectele lor asupra ocupării forței de muncă și rolul lor în protejarea veniturilor gospodăriilor împotriva șocului pandemiei.
 

Contextul politicilor

COVID-19 a necesitat politici rapide și inovatoare atât la nivelul UE, cât și la nivel național. În martie 2020 a fost activată pentru prima dată clauza derogatorie generală din cadrul Pactului de stabilitate și de creștere pentru a permite statelor membre să pună în aplicare politici de urgență cu consecințe bugetare importante. Au urmat două inițiative pentru investiții ca reacție la coronavirus, care au introdus un cadru temporar care oferea norme flexibile de utilizare a fondurilor structurale pentru a face față impactului economic al pandemiei. Acestea au permis statelor membre să mobilizeze până la 8 miliarde EUR de lichidități imediate și să accelereze până la 37 de miliarde EUR de investiții publice ale UE ca răspuns la criză. Pachetele au simplificat normele de acces la fondurile politicii de coeziune, făcând posibile transferuri între diferite categorii de fonduri și între regiuni și, în mod excepțional, permițând statelor membre să solicite o cofinanțare de 100 % pentru programele politicii de coeziune.
 

În plus, în aprilie 2020, Comisia Europeană a propus un nou mecanism de finanțare: sprijin pentru atenuarea riscurilor de șomaj într-o situație de urgență (SURE). Datorită SURE, Comisia a putut să împrumute în condiții favorabile până la 100 de miliarde EUR și să distribuie statelor membre fonduri pentru intervenții de menținere a locurilor de muncă. În timpul pandemiei a devenit principalul instrument paneuropean de finanțare a schemelor de menținere a locurilor de muncă.
 

Principalele constatări

Toate statele membre au înființat în timpul pandemiei scheme de menținere a locurilor de muncă. Punerea la dispoziție de fonduri prin SURE și lecțiile de politică învățate din criza financiară globală au contribuit la folosirea pe scară largă a acestor scheme în UE. Unsprezece state membre aveau scheme dinaintea pandemiei de COVID-19, iar 16 au introdus scheme noi sau suplimentare în 2020. În special în etapele inițiale, schemele naționale au fost ajustate pentru a extinde criteriile de eligibilitate, a ușura sarcina administrativă a cererilor și a introduce scheme de sprijin pentru venit pentru independenți.
 

În ciuda similitudinilor în abordarea generală, există diferențe considerabile în caracteristicile lor instituționale și între sprijinul oferit angajaților și independenților. Acestea au afectat eligibilitatea și ratele de participare, precum și ocuparea și veniturile.
 

Deși sprijinul pentru venituri acordat lucrătorilor independenți a reprezentat o caracteristică fără precedent a răspunsului, amploarea și nivelul sprijinului acordat au rămas sub nivelul oferit angajaților.
 

Participarea a fost în general mai redusă în țările în care anumite categorii de lucrători, de exemplu lucrătorii independenți sau funcționarii publici, au fost excluși din scheme sau în care firmele au trebuit să prezinte justificări pentru a avea acces la ele. Anumite condiții, cum ar fi normele speciale de protecție împotriva concedierii, au redus, de asemenea, gradul de utilizare.
 

Reducerea sarcinii administrative pentru înscriere a încurajat grade de utilizare mai mari. Acest lucru a fost deosebit de important în prima etapă a pandemiei, când incertitudinile privind măsurile de izolare și blocajele administrative erau foarte frecvente.
 

Schemele de finanțare de lungă durată au înregistrat grade mai mari de utilizare, ceea ce arată că cunoașterea lor a influențat dacă firmele au optat pentru utilizarea sprijinului disponibil.
 

Efectele estimate ale schemelor de menținere a locurilor de muncă asupra ocupării sunt considerabile. În 2020 și 2021, ele au salvat aproximativ 26,9 milioane de locuri de muncă. Piețele mari ale muncii, și anume cele din Franța, Germania, Italia, Țările de Jos și Spania, au reprezentat peste 80 % din locurile de muncă salvate în UE în 2020.
 

Schemele au atenuat impactul pandemiei de COVID-19 asupra veniturilor gospodăriilor, în special în 2020. Contribuția lor relativ mai mică la protecția veniturilor gospodăriilor în cursul anului 2021 se explică prin ratele mai mici de absorbție în faza incipientă de redresare. În multe țări, schemele au oferit un colac de salvare atât angajaților dependenți, cât și lucrătorilor independenți pe parcursul ambilor ani.
 

Împreună cu prestațiile sociale și impozitele directe, schemele de menținere a locurilor de muncă au absorbit 74,4 % din șocul asupra veniturilor disponibile în 2020 și 67,1 % în 2021; principalele instrumente care au absorbit efectul pandemiei asupra veniturilor au fost impozitele și contribuțiile la asigurările sociale, care au reprezentat 26,4 %. Venituri impozabile mai mici și obligații fiscale mai mici, combinate cu regimurile de impozitare progresivă din unele țări, au contribuit la reducerea sarcinii contribuțiilor la asigurările sociale. În schimb, schemele de menținere a locurilor de muncă și prestațiile de șomaj au redus șocul asupra veniturilor cu 22,1 % și, respectiv, cu 18,0 %.
 

Principala intervenție politică care a protejat veniturile lucrătorilor independenți atât în 2020, cât și în 2021, au rămas măsurile de stabilizare a veniturilor similare schemelor de menținere a locurilor de muncă. Prestațiile de șomaj, deși au contribuit la protejarea veniturilor angajaților dependenți, au jucat doar un rol marginal pentru lucrătorii independenți.
 

Schemele de menținere a locurilor de muncă au protejat veniturile persoanelor cu venituri mici mai mult decât cele ale altor categorii, în ambii ani ai pandemiei și în toate statele membre. Rolul redistributiv al schemelor de menținere a locurilor de muncă și al măsurilor de stabilizare a veniturilor a variat substanțial ca mărime între statele membre. În medie, la nivelul UE, efectul intervențiilor de atenuare a șocului asupra veniturilor a fost cu 20 puncte procentuale mai mare pentru chintila inferioară a distribuției veniturilor decât pentru chintila superioară. Acest efect a fost determinat de caracteristicile structurale ale schemelor de menținere a locurilor de muncă, de exemplu pragurile de venit și ratele de înlocuire, ceea ce arată că schemele de menținere a locurilor de muncă au vizat în mod corect categoriile cu cea mai mare nevoie de sprijin.
 

Rolul redistributiv al schemelor de menținere a locurilor de muncă și al măsurilor de stabilizare a veniturilor pentru angajați și lucrători independenți se reflectă în indicatorii de sărăcie și inegalitate. În medie, în 2021, schemele de menținere a locurilor de muncă au redus inegalitatea cu aproximativ 0,15 puncte procentuale, reducând totodată rata riscului de sărăcie cu 0,5 puncte procentuale.
 

Indicatori pentru elaborarea politicilor

• Schemele de menținere a locurilor de muncă sunt intervenții politice temporare, dar eficiente, care pot fi utilizate în timpul crizelor pentru a menține ocuparea și veniturile. Eficacitatea lor depinde de flexibilitatea condiționalității și criteriilor de eligibilitate, care trebuie ajustate pentru a reflecta nevoile pieței muncii și a evita efectele de balast.
   
• În timpul pandemiei de COVID-19, direcționarea schemelor de menținere a locurilor de muncă către sectoarele cele mai afectate de restricțiile sanitare naționale s-a dovedit eficace în sprijinirea întreprinderilor și a lucrătorilor.
   
• La elaborarea schemelor de menținere a locurilor de muncă, factorii de decizie trebuie să ia în considerare interacțiunile cu sistemele naționale mai ample de asigurări sociale. În special, ar trebui întărită legătura dintre sistemele de șomaj și schemele de menținere a locurilor de muncă.
   
• Schemele de menținere a locurilor de muncă ar trebui, de asemenea, să stimuleze lucrătorii și angajatorii să folosească în mod productiv timpul de indisponibilitate, de exemplu pentru formare. Astfel de scheme ar trebui aliniate la inițiativele naționale și ale UE existente, cum ar fi recomandarea Consiliului Uniunii Europene privind microcertificatele, care urmărește să asigure certificarea și recunoașterea experiențelor de învățare pe termen scurt pe piața muncii.
   
• Ar trebui îmbunătățit accesul la schemele de menținere a locului de muncă și la măsuri similare de sprijinire a veniturilor pentru lucrătorii non-standard și lucrătorii independenți. Experiența pandemiei arată că, pentru aceste categorii de lucrători, aceste scheme au umplut temporar golurile existente în securitatea socială.