Att klara krisen: Hur system för bevarande av arbetstillfällen skyddade sysselsättning och inkomster under pandemin

System för bevarande av arbetstillfällen var en av de viktigaste politiska insatserna i EU för att hantera de negativa effekterna av covid-19 på arbetsmarknaden. Till skillnad från tidigare kriser använde alla medlemsstater dem för att skydda sysselsättningen, stödja inkomsterna och säkerställa de nationella socialförsäkringssystemens finanspolitiska hälsa. I denna rapport kartläggs de institutionella inslagen i systemen för bevarande av arbetstillfällen. Likaså bedöms deras effekter på sysselsättningen och roll för att skydda hushållens inkomster mot den chock som uppstod i samband med pandemin.
 

Politisk bakgrund

Covid-19 krävde snabba och innovativa politiska åtgärder på både EU-nivå och nationell nivå. I mars 2020 aktiverades den allmänna undantagsklausulen i stabilitets- och tillväxtpakten för första gången för att göra det möjligt för medlemsstaterna att genomföra en krispolitik med betydande budgetkonsekvenser. Detta följdes av två investeringsinitiativ mot effekter av coronaviruset, som innebar att en tillfällig ram med flexibla regler för användningen av strukturfonder infördes för att hantera pandemins ekonomiska effekter. Initiativen gjorde det möjligt för medlemsstaterna att mobilisera upp till 8 miljarder euro i omedelbar likviditet och att snabbt skjuta till 37 miljarder euro i offentliga investeringar från EU som svar på krisen. Genom paketen förenklades reglerna för att få tillgång till sammanhållningspolitiska medel, vilket möjliggjorde överföringar mellan olika kategorier av medel och mellan regioner, och i undantagsfall gjorde det möjligt för medlemsstaterna att begära 100-procentig medfinansiering för sammanhållningspolitiska program.
 

I april 2020 föreslog Europeiska kommissionen dessutom en ny finansieringsmekanism: ett europeiskt instrument för tillfälligt stöd för att minska risken för arbetslöshet i en krissituation (Sure). Sure gjorde det möjligt för kommissionen att låna upp till 100 miljarder euro på förmånliga villkor och fördela medel till medlemsstaterna för insatser för att bevara sysselsättningen. Det blev det viktigaste alleuropeiska instrumentet för finansiering av system för bevarande av arbetstillfällen under pandemin.
 

Viktiga resultat

Alla medlemsstater införde system för bevarande av arbetstillfällen under pandemin. Tillgången till medel genom Sure och de politiska lärdomarna från den globala finanskrisen bidrog till den utbredda användningen av sådana system i EU. Elva medlemsstater hade denna typ av system före covid-19, och sexton införde nya eller ytterligare system under 2020. Särskilt under de inledande faserna anpassades de nationella systemen för att bredda kriterierna för stödberättigande, minska den administrativa bördan i samband med ansökningar och införa inkomststödsystem för egenföretagare.
 

Trots likheter i den övergripande strategin kvarstod betydande skillnader i deras institutionella egenskaper och mellan det stöd som erbjöds anställda och egenföretagare. Dessa påverkade både stödberättigandet och utnyttjandegraden som sysselsättningen och inkomsterna.
 

Inkomststöd till egenföretagare hade aldrig tidigare använts på detta sätt, men det stöd som beviljades egenföretagare var fortfarande mindre omfattande än som det erbjöds anställda.
 

Deltagandet tenderade att vara lägre i länder där vissa kategorier av arbetstagare, till exempel egenföretagare eller anställda inom den offentliga sektorn, inte omfattades av systemet eller där företagen var tvungna att motivera varför de skulle ha tillgång till det. Vissa villkor, såsom särskilda regler om uppsägningsskydd, minskade också utnyttjandegraden.
 

En minskning av den administrativa bördan för inskrivning uppmuntrade till högre utnyttjandegrader. Detta var särskilt viktigt under pandemins första skede, då osäkerheten kring nedstängningar och administrativa flaskhalsar var utbredd.
 

Långvariga system hade en högre utnyttjandegrad, vilket tyder på att kunskapen om dem påverkade om företagen valde att använda det stöd som fanns tillgängligt.
 

De beräknade sysselsättningseffekterna av systemen för bevarande av arbetstillfällen är betydande. Under 2020 och 2021 ledde dessa system till att uppskattningsvis 26,9 miljoner arbetstillfällen räddades. Stora arbetsmarknader, däribland de i Frankrike, Tyskland, Italien, Nederländerna och Spanien, stod för över 80 procent av de arbetstillfällen som räddades i EU under 2020.
 

Systemen mildrade effekterna av covid-19 på hushållens inkomster, särskilt under 2020. Att de bidrog till skyddet av hushållens inkomster i relativt mindre grad under hela 2021 förklaras av en lägre utnyttjandegrad under den inledande återhämtningsfasen. I många länder utgjorde systemen en livlina för både anställda och egenföretagare under de två åren.
 

Tillsammans med sociala förmåner och direkta skatter absorberade systemen för bibehållande av arbetstillfällen 74,4 procent av den chock som drabbade de disponibla inkomsterna under 2020 och 67,1 procent under 2021. De viktigaste instrumenten som absorberade pandemins effekter på inkomsterna var skatter och socialförsäkringsavgifter, som stod för 26,4 procent. Lägre beskattningsbar inkomst och lägre skatteskulder i kombination med de progressiva skattesystemen i vissa länder bidrog till att lätta på bördan av socialförsäkringsavgifter. System för bibehållande av arbetstillfällen och arbetslöshetsförmåner minskade däremot inkomstchocken med 22,1 procent respektive 18,0 procent.
 

Inkomststabiliserande åtgärder av liknande typ som system för bevarande av arbetstillfällen förblev den viktigaste politiska åtgärden för att skydda egenföretagarnas inkomster under både 2020 och 2021. Arbetslöshetsförmånerna bidrog visserligen till att skydda inkomsterna för anställda, men de spelade endast en marginell roll för egenföretagare.
 

Systemen för bevarande av arbetstillfällen skyddade inkomsterna för låginkomsttagare mer än för andra grupper både under pandemin och i alla medlemsstater. Den omfördelande rollen för systemen för bevarande av arbetstillfällen och de inkomststabiliserande åtgärderna varierade avsevärt i omfattning mellan medlemsstaterna. I genomsnitt var åtgärdernas inkomstskyddande effekt på EU-nivå 20 procentenheter större för den nedersta kvintilen av inkomstfördelningen än för den översta kvintilen. Denna effekt berodde på utformningen av systemen för bevarande av arbetstillfällen, till exempel inkomsttrösklar och ersättningsnivåer, vilket tyder på att dessa system på ett korrekt sätt riktade in sig på de grupper som var i störst behov av stöd.
 

Den omfördelande roll som system för bevarande av arbetstillfällen och inkomststabiliserande åtgärder spelar för anställda och egenföretagare återspeglas i indikatorerna för fattigdom och ojämlikhet. I genomsnitt minskade systemen för bevarande av arbetstillfällen under 2021 ojämlikheten med uppskattningsvis 0,15 procentenheter, samtidigt som andelen personer som riskerade att drabbas av fattigdom minskade med 0,5 procentenheter.
 

Slutsatser

• System för bevarande av arbetstillfällen är tillfälliga men effektiva politiska insatser som kan vidtas under kriser för att bevara sysselsättning och inkomster. Deras effektivitet är beroende av flexibla villkor och kriterier för stödberättigande, som måste anpassas för att återspegla arbetsmarknadens behov och undvika dödviktseffekter.
   
• Under covid-19-pandemin visade det sig vara effektivt att stödja företag och arbetstagare genom att inrikta systemen för bevarande av arbetstillfällen på de sektorer som påverkades mest av nationella hälsorestriktioner.
   
• Vid utformningen av system för bevarande av arbetstillfällen måste beslutsfattarna ta hänsyn till samverkan med bredare nationella socialförsäkringssystem. I synnerhet bör kopplingen mellan arbetslöshetssystemen och systemen för bevarande av arbetstillfällen stärkas.
   
• System för bevarande av arbetstillfällen bör också uppmuntra arbetstagare och arbetsgivare att använda tillgängliga driftstopp på ett produktivt sätt, till exempel för utbildning. Sådana system bör anpassas till befintliga nationella initiativ och EU-initiativ, såsom Europeiska unionens råds rekommendation om mikromeriter, som syftar till att säkerställa att kortvariga utbildningar certifieras och erkänns på arbetsmarknaden.
   
• Tillgången till system för bevarande av arbetstillfällen och liknande inkomststödåtgärder för arbetstagare med atypisk anställning och egenföretagare bör förbättras. Erfarenheterna från pandemin visar att sådana system tillfälligt fyllde de befintliga luckorna i socialförsäkringsskyddet för dessa kategorier av arbetstagare.