Migrationens sociala konsekvenser: Att ta itu med utmaningarna med att ta emot och integrera ukrainska flyktingar

Den här rapporten är inriktad på de utmaningar som EU:s medlemsstater och Norge står inför när de tar emot och integrerar människor som flytt från Ukraina efter den ryska invasionen i februari 2022. Den granskar integrationen på arbetsmarknaden genom att utforska hindren för den och undersöker tillgången till och erfarenheterna av offentliga tjänster som är avgörande för integreringen i samhället. Huvudsyftet med denna rapport är att undersöka hur olika integrationsområden är sammankopplade: boendeförhållanden, hälsostatus (inklusive psykisk hälsa) och tillgång till barnomsorg, utbildning och socialt stöd kan alla ha stor inverkan på sysselsättningsmöjligheterna och integreringen av samhället, och att i sin tur ha ett arbete kan leda till större social inkludering. I denna rapport behandlas inte bara de stödåtgärder som införts för att främja integration på arbetsmarknaden, utan också hur medlemsstaterna och Norge underlättar tillgången till viktiga offentliga tjänster.

Rapporten baseras på information som samlats in av Eurofound från medlemsstaterna och Norge och den omfattar utvecklingen fram till mitten av 2023.

Politisk bakgrund

I kölvattnet av den stora flyktingströmmen från Ukraina aktiverade EU sitt direktiv om tillfälligt skydd och beviljade omedelbart tillfälligt skydd till ukrainska fördrivna personer. I september 2023 omfattades 4,2 miljoner ukrainare av tillfälligt skydd i EU. Detta inflöde skiljer sig i många avseenden från de asylsökande som anlände till EU under 2015. Det är till exempel huvudsakligen kvinnor och barn som har anlänt. Majoriteten av de vuxna har en hög utbildningsnivå, flyktingarna talar främst ukrainska eller ryska, som liknar språken i flera mottagarländer, och en stor ukrainsk diaspora lever redan i Europa. Flyktingarnas ankomst innebar dock nya utmaningar, särskilt i länder med mindre erfarenhet av att ta emot flyktingar.

Med direktivet om tillfälligt skydd tillhandahåller EU en harmoniserad rättslig ram som bidrar till att säkerställa tillgången till sysselsättning och viktiga offentliga tjänster. Tillämpningen av direktivet har förlängts med ytterligare ett år, till mars 2025. För att underlätta genomförandet av direktivet spelar EU en aktiv roll i samordningen genom att tillhandahålla rekommendationer, riktlinjer på vissa områden, möjligheter till utbyte av god praxis och ekonomiskt stöd. Med dessa verktyg hjälper EU till inom olika områden som omfattas av denna rapport. Medlemsstaterna har också var för sig gjort betydande insatser, och fram till mitten av 2023 hade de utnyttjat EU-finansiering på 17 miljarder euro. För att minska den osäkerhet som orsakats av kriget och förbättra landets framtidsutsikter har Ukraina dessutom beviljats status som kandidatland till EU.

Viktiga resultat

• Ukrainska flyktingars integrering på arbetsmarknaden förefaller generellt sett ha varit framgångsrik, eftersom deras sysselsättningsgrad är hög, särskilt jämfört med andra flyktinggrupper. Andelen varierar från mer än 10 procent till långt över 40 procent i vissa länder (till och med 50 procent eller högre). Denna sysselsättningsgrad kommer sannolikt att fortsätta att öka.

• Precis som för andra flyktinggrupper finns det dock flera hinder som försvårar integrationen på arbetsmarknaden (språkbarriär, brist på information, brist på sociala nätverk). Bristen på tillgänglig barnomsorg, som återspeglas i låg inskrivningsgrad (mellan 42 procent och 71 procent), är ett annat viktigt hinder, särskilt med tanke på att en stor andel av de ukrainska flyktingarna utgörs av kvinnor med barn.

• Många innovativa åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med dessa problem (t.ex. avskaffande av vissa restriktioner som begränsar tillgången till barnomsorg, lättnader i de strikta språkkraven i vissa yrken, förenklade och påskyndade förfaranden för erkännande av kvalifikationer, skräddarsydda språkkurser).

• Brist på arbetskraft verkar vara en viktig drivkraft när arbetsgivare rekryterar ukrainska flyktingar och initiativ från arbetsgivarorganisationer och enskilda arbetsgivare/företag bidrar till att anställa flyktingar. De offentliga arbetsförmedlingarna spelar också en aktiv roll när det gäller att nå ut till arbetsgivare för att erbjuda jobb till flyktingar.

• Även om många jobbar har de flesta ukrainare hittills inte kunnat hitta en stabil anställning: tidsbegränsade eller tillfälliga anställningar dominerar fortfarande, och ukrainska flyktingar är överkvalificerade för de flesta av dessa jobb. Många flyktingar har därför osäkra inkomster, vilket leder till att de måste förlita sig på socialt bistånd.

• Den allmänna tillgången till förmåner och tjänster har inte nödvändigtvis anpassats till flyktingarnas särskilda behov. Det kan till exempel vara olämpligt att kräva att flyktingar ska tacka ja till arbete för att vara berättigade till förmåner, om flyktingarna inte är tillräckligt förberedda för att komma ut på arbetsmarknaden. Bristen på skräddarsydda åtgärder kan dessutom medföra att fördrivna personer förlorar rätten till bistånd som de fortfarande behöver, även efter att ha fått ett arbete (på grund av en osäker inkomst eller bostadssituation).

• Den ukrainska flyktingbefolkningen har fortfarande behov som behöver tillgodoses i samtliga värdmedlemsstater och i Norge. Det gäller bl.a. integration i lokala samhällen (t.ex. genom barns fritidsaktiviteter) och tillgång till viktiga tjänster (t.ex. transport). Dessa behov uppfylls endast i viss utsträckning genom offentliga tjänster, och icke-statliga organisationer agerar aktivt för att tillmötesgå dem. De kan dock inte garantera tillräcklig täckning och kontinuitet.

• I de flesta medlemsstater står de offentliga tjänsterna inför långsiktiga utmaningar, vilket leder till osäkra boendeförhållanden (delvis på grund av befintliga bostadsproblem), brist på barnomsorg, kapacitetsbrist i skolor och svårigheter att få tillgång till hälso- och sjukvård.

Slutsatser

• Det aldrig tidigare skådade stora inflödet av ukrainska flyktingar förstärkte de befintliga problemen i mottagarländernas offentliga tjänster. Många initiativ planeras för att ta itu med dessa utmaningar, men de är kanske inte till någon hjälp för ukrainska flyktingar, som behöver specifikt och riktat stöd. Det krävs långsiktiga och överkomliga bostadslösningar för att skapa stabilitet, säkerställa kontinuitet i utbildningen av barn och ungdomar, underlätta flyktingarnas integrering i lokala skolsystem och lokalsamhällen och förbättra utsikterna till mer stabil sysselsättning bland vuxna.

• Det behövs mer systematiska insatser för att samordna det allmänna sociala stödet och anpassa stödåtgärderna till de ukrainska flyktingarnas nuvarande och framväxande behov. Det finns utrymme för förbättrad samordning mellan de offentliga tjänsterna. Vissa medlemsstater har börjat inrätta särskilda tjänster eller byråer för detta ändamål, men dessa är hittills begränsade i omfattning och kapacitet.

• De nuvarande initiativen är ofta kortsiktiga och splittrade på grund av den osäkra finansieringen av de icke-statliga organisationer som lanserat dem. Internationella organisationer har hjälpt till, särskilt i länder som har liten erfarenhet av (och finansiering för) att ta emot flyktingar. Frågan är dock hur hållbart detta är och i vilken utsträckning regeringar (och lokala myndigheter) kan fortsätta detta arbete och integrera det i sina system. När det gäller finansieringen kan det behövas en viss omplanering av EU-medlen, med noggrant övervägande av hur effektivt och ändamålsenligt de används.

• Vid bedömningen av lämpligheten hos generella sociala skyddsåtgärder som syftar till att på ett effektivt sätt integrera den ukrainska flyktingbefolkningen måste åtgärdernas tillräcklighet och kopplingar till bostadsåtgärder bedömas, så att problemet med instabila inkomster kan lösas (t.ex. genom system med minimiinkomster som ger tillgång till lämpliga offentliga tjänster). Inkomststödets enhetlighet och tillräcklighet bör övervakas för att identifiera eventuella behov av att anpassa och uppdatera stödåtgärder när en flyktings situation förändras (till exempel för att de inte längre har rätt till vissa typer av stöd när de har fått anställning).