Atividade por conta própria na UE: Empregos de qualidade e evolução da proteção social

A pandemia da COVID-19 deu um novo impulso ao debate sobre o acesso dos trabalhadores por conta própria à proteção social, uma vez que pôs em evidência lacunas na cobertura formal e eficaz, bem como na sua adequação. Em 2021, existiram lacunas na cobertura formal de pelo menos um grupo de trabalhadores por conta própria em pelo menos um ramo da proteção social em 19 Estados-Membros. As lacunas são mais comuns nas prestações de desemprego (16,8 milhões de pessoas, ou seja, mais de metade dos cerca de 28 milhões de trabalhadores por conta própria na UE, não estão cobertos), seguindo-se as prestações por doença (5,3 milhões de pessoas não estão cobertas) e as prestações relacionadas com acidentes de trabalho e doenças profissionais (4,2 milhões de pessoas não estão cobertas).

A falta de cobertura da segurança social contribuiu para que os trabalhadores por conta própria sofressem financeiramente mais do que os trabalhadores por conta de outrem durante a pandemia. Apesar das intervenções sem precedentes dos governos para oferecer apoio ao rendimento e um maior acesso à proteção social, incluindo aos trabalhadores por conta própria. Isto tornou-se necessário devido à ausência de cobertura (ou à cobertura insuficiente) dos trabalhadores por conta própria pelos regimes contributivos. Muitas destas iniciativas foram temporárias, mas serviram, ainda assim, para relançar o debate sobre a extensão da cobertura da proteção social para os trabalhadores por conta própria. Este debate já tinha ganho ímpeto antes da pandemia, em grande parte devido ao surgimento de formas de atividade por conta própria com características de trabalho dependente, especialmente na economia das plataformas, e também devido a alterações mais frequentes de estatuto e ao facto de a combinação de trabalho por conta de outrem e trabalho por conta própria se ter tornado mais comum.

Embora a maioria dos trabalhadores por conta própria goze de boas condições de trabalho, de autonomia e de um bom potencial de remuneração, o debate político tem-se centrado cada vez mais nos mais vulneráveis e, em especial, nas pessoas que exercem trabalho por conta própria falso e fictício.

Contexto político

Para colmatar as lacunas na proteção social, o Conselho da União Europeia adotou, em 2019, uma recomendação sobre o acesso dos trabalhadores por conta de outrem e por conta própria à proteção social. Igualmente relevante é a proposta de diretiva da Comissão Europeia, de dezembro de 2021, relativa à melhoria das condições de trabalho no trabalho em plataformas, uma vez que procura clarificar a situação profissional dos trabalhadores de plataformas, estabelecendo critérios jurídicos para a distinção entre a condição de trabalhador por conta de outrem e de trabalhador por conta própria. Além disso, em 2022, foram adotadas orientações que clarificam a aplicação do direito da concorrência da UE à negociação coletiva dos trabalhadores independentes sem empregados.

Principais conclusões

· A proporção de trabalhadores por conta própria na UE não aumentou desde o início do século XXI e, entre 2010 e 2022, diminuiu de 15,4 % para 13,7 %. Esta redução deveu-se principalmente à diminuição da atividade por conta própria entre os homens e ao desequilíbrio entre as saídas do mercado de trabalho entre os trabalhadores por conta própria mais velhos e a criação de novas atividades por conta própria.

· Os dados do Inquérito Telefónico Europeu sobre as Condições de Trabalho (EWCTS) de 2021 mostram que 18 % dos trabalhadores independentes com empregados e 13 % dos trabalhadores independentes sem empregados tiveram mais do que um emprego durante a pandemia.

· Em 2021, 9 % dos trabalhadores independentes sem empregados estavam dependentes de apenas alguns clientes, tinham pouca ou nenhuma autonomia na gestão das suas atividades e, por conseguinte, podiam ser classificados como economicamente dependentes. As mulheres trabalhadoras independentes sem empregados têm mais do dobro das probabilidades de serem economicamente dependentes do que os seus homólogos masculinos.

· Os dados do EWCTS confirmam que os trabalhadores por conta própria dependentes têm menos probabilidade de ter autonomia sobre como e quando desempenham o seu trabalho. A este respeito, encontram-se numa situação semelhante à dos trabalhadores por conta de outrem. Eram o grupo de trabalhadores menos propenso a receber formação profissional, com menor probabilidade de considerar que o seu trabalho oferece boas perspetivas de carreira e muito provavelmente em postos de trabalho sobrecarregados (trabalhos com mais procura do que recursos).

· Os dados do EWCTS revelam que os trabalhadores por conta própria economicamente dependentes têm duas vezes mais probabilidades do que os trabalhadores por conta de outrem de indicar que têm dificuldades em fazer face às despesas. Estas diferenças resultam, em parte, da elevada percentagem de atividade por conta própria nos setores mais afetados pela pandemia. No entanto, resultam também de diferenças na cobertura da proteção social e das medidas de apoio à pandemia, mesmo que a percentagem de trabalhadores por conta própria que beneficiaram de tais medidas de apoio fosse elevada, uma vez que estavam sobrerrepresentados em setores gravemente afetados.

· A introdução da proteção do rendimento e o alargamento do acesso à proteção social para os trabalhadores por conta própria foram características das respostas dos governos à pandemia. No entanto, na maioria dos casos, os critérios de elegibilidade eram mais restritivos e os níveis de apoio eram inferiores aos dos trabalhadores por conta de outrem. As medidas de apoio ao rendimento dos trabalhadores por conta própria foram, de um modo geral, introduzidas mais tarde e suprimidas mais cedo do que as medidas destinadas aos trabalhadores por conta de outrem. Por conseguinte, os trabalhadores por conta própria tinham mais probabilidade de depender de bens pessoais, de familiares ou da assistência social.

· A insegurança financeira contribuiu para uma menor satisfação com a vida entre os trabalhadores por conta própria (e os trabalhadores independentes sem empregados, em particular) do que entre os trabalhadores por conta de outrem, invertendo a situação durante períodos não relacionados com a pandemia, de acordo com os dados do Inquérito Social Europeu. Além disso, a saúde mental diminuiu mais entre os trabalhadores por conta própria.

· No que diz respeito à saúde e ao bem-estar, os trabalhadores por conta própria economicamente dependentes eram os mais desfavorecidos entre os trabalhadores por conta própria. Obtiveram resultados acima da média em, pelo menos, seis categorias de problemas de saúde, nomeadamente exaustão e risco de depressão. As mulheres que trabalham por conta própria sem empregados e são economicamente dependentes foram particularmente afetadas.

· Para os trabalhadores por conta própria, não existe uma cobertura formal (obrigatória) de desemprego em 11 Estados-Membros, de doença em 5 Estados-Membros e de acidentes de trabalho em 14 Estados-Membros. A cobertura efetiva é baixa, uma vez que muitos trabalhadores por conta própria têm rendimentos baixos ou intermitentes e, por conseguinte, não reúnem as condições necessárias para beneficiar das prestações; se o fizerem, as prestações são frequentemente inadequadas devido às baixas contribuições.

· A experiência da pandemia ajudou a colocar na agenda política a inclusão de mais trabalhadores por conta própria nos sistemas de proteção social. Nove países alargaram a cobertura de certas prestações a (um grupo mais vasto de) trabalhadores por conta própria nos últimos seis anos; mais seis países estão a planear tais medidas.

· O acesso à proteção social também foi melhorado através de alterações aos critérios utilizados para determinar a condição de atividade por conta própria. Em alguns países, a categoria de «trabalhador terceiro» aplica-se agora àqueles cuja situação se situa entre emprego e atividade por conta própria. Noutros casos, as alterações legislativas e a jurisprudência alteraram os critérios de distinção entre a condição de emprego e de atividade por conta própria, frequentemente no contexto do trabalho em plataformas.

Indicadores para políticas

· Algumas atividades por conta própria caracterizam-se por rendimentos baixos e intermitentes e uma elevada insegurança financeira, muitas vezes combinados com más condições e perspetivas de trabalho. Para estes trabalhadores, é necessária uma rede de segurança apropriada a fim de amortecer os riscos associados à atividade por conta própria. Para tal, poderá ser necessário um sistema forte e sustentável (parcialmente) baseado em contribuições que reconheça a natureza específica da atividade por conta própria.

· As fronteiras entre atividade por conta própria e emprego estão a tornar-se pouco nítidas. Muitos trabalhadores por conta própria, especialmente aqueles que dependem de um ou de um número limitado de clientes e cuja autonomia e capacidade de fixar preços é limitada, encontram-se numa situação semelhante à do trabalho por conta de outrem. Esta tendência, reforçada pelo crescimento do trabalho em plataformas, implica a necessidade de clarificar os critérios de determinação da situação profissional. É necessário eliminar as oportunidades de abuso da condição de atividade por conta própria através da eliminação do trabalho por conta própria falso e fictício.

· Os Estados-Membros já começaram a alargar o acesso dos trabalhadores por conta própria à proteção social. No entanto, subsistem diferenças entre os grupos de trabalhadores por conta própria e entre os trabalhadores por conta própria e os trabalhadores por conta de outrem. Esta questão deve ser abordada de modo a garantir não só uma cobertura formal, mas também efetiva e adequada, evitando simultaneamente desincentivos à criação de uma atividade por conta própria de elevada qualidade. Uma maior transparência e simplificação poderiam também aumentar as taxas de adesão.

· Devem ser retiradas lições da experiência da pandemia para melhorar os sistemas de proteção social e planear quaisquer futuras medidas extraordinárias de apoio ao rendimento. Tal inclui a importância de critérios de elegibilidade adequados, da eliminação de estrangulamentos na distribuição de fundos, da aplicação atempada de medidas de apoio e de uma sensibilização e transparência suficientes.