Impacto social da migração: enfrentar os desafios do acolhimento e da integração dos refugiados ucranianos

Este relatório centra-se nos desafios que os Estados-Membros da UE e a Noruega enfrentam ao acolher e integrar os refugiados que fugiram da Ucrânia após a invasão russa em fevereiro de 2022. Investiga a integração no mercado de trabalho, analisando os respetivos obstáculos, e examina o acesso e as experiências nos serviços públicos que são fundamentais para a inclusão social. O principal objetivo deste relatório é explorar a forma como os diferentes domínios de integração estão interligados: as condições de habitação, o estado de saúde (incluindo a saúde mental) e o acesso a estruturas de acolhimento de crianças, à educação e à assistência social podem ter um forte impacto nas perspetivas de emprego e na integração social; por sua vez, ter um emprego pode levar a uma maior inclusão social. Este relatório analisa não só as medidas de apoio em vigor para incentivar a integração no mercado de trabalho, mas também a forma como os Estados-Membros e a Noruega facilitam o acesso a serviços públicos essenciais.

O relatório utiliza informações recolhidas pela Eurofound junto dos Estados-Membros e da Noruega e abrange a evolução até meados de 2023.

Contexto político

Na sequência do afluxo maciço de refugiados provenientes da Ucrânia, a UE ativou a sua Diretiva Proteção Temporária, concedendo proteção temporária imediata às pessoas deslocadas da Ucrânia; em setembro de 2023, 4,2 milhões de pessoas estavam sob proteção temporária na UE. Este afluxo é diferente, em muitos aspetos, da chegada de requerentes de asilo à UE em 2015. Por exemplo, chegaram sobretudo mulheres e crianças; a maioria dos adultos tem níveis de educação elevados; os refugiados falam principalmente ucraniano ou russo, que são semelhantes às línguas de vários países de acolhimento; e já existe na Europa uma grande diáspora ucraniana. No entanto, a chegada dos refugiados colocou novos desafios, especialmente nos países com menos experiência no acolhimento de refugiados.

Com a Diretiva Proteção Temporária, a UE proporciona um quadro jurídico harmonizado que ajuda a garantir o acesso ao emprego e a serviços públicos essenciais. A aplicação da diretiva foi prorrogada por mais um ano, até março de 2025. A fim de facilitar a aplicação da diretiva, a UE desempenha um papel ativo na coordenação, fornecendo recomendações, orientações sobre determinados domínios, oportunidades de intercâmbio de boas práticas e apoio financeiro. Com estes instrumentos, a UE presta assistência em vários domínios abrangidos por este relatório. Os Estados-Membros também envidaram esforços consideráveis individualmente e, em meados de 2023, tinham utilizado financiamento da UE no valor de 17 mil milhões de EUR. Além disso, para reduzir a incerteza causada pela guerra e melhorar as suas perspetivas, foi concedido à Ucrânia o estatuto de país candidato à adesão à UE.

Principais conclusões

• A integração dos refugiados ucranianos no mercado de trabalho parece ter sido, em geral, bem sucedida, uma vez que a sua taxa de emprego é elevada, especialmente em comparação com outros grupos de refugiados. A taxa varia entre mais de 10 % e valores muito acima de 40 % em alguns países (atingindo mesmo 50 % ou mais). Parece provável que esta taxa de emprego continue a aumentar.

• No entanto, tal como no caso de outros grupos de refugiados, existem várias barreiras que impedem a integração no mercado de trabalho (a barreira linguística, a falta de informação, a ausência de uma rede social). A falta de disponibilidade de estruturas acessíveis de acolhimento de crianças, refletida nas baixas taxas de inscrição (que variam entre 42 % e 71 %), é outro obstáculo importante, especialmente tendo em conta a predominância de mulheres com filhos entre os refugiados ucranianos.

• Foram introduzidas muitas medidas inovadoras para resolver estes problemas (por exemplo, supressão de algumas restrições que limitam o acesso às estruturas de acolhimento de crianças; flexibilização de requisitos linguísticos rigorosos em determinadas profissões; simplificação e aceleração dos processos de reconhecimento de qualificações; cursos linguísticos personalizados).

• A escassez de mão de obra parece ser uma motivação significativa para os empregadores recrutarem refugiados ucranianos; as iniciativas das organizações de empregadores e dos empregadores/empresas individuais ajudam a integrar os refugiados. Os serviços públicos de emprego também desempenham um papel ativo na sensibilização dos empregadores para que proporcionem emprego aos refugiados.

• Embora muitos estejam a trabalhar, a maioria dos ucranianos ainda não conseguiu encontrar emprego estável: continuam a predominar os empregos temporários ou ocasionais e os refugiados ucranianos são demasiado qualificados para a maioria destes postos de trabalho. O rendimento auferido por muitos refugiados é, por conseguinte, instável, o que conduz ao recurso à assistência social.

• A disponibilização generalizada de prestações e serviços não foi necessariamente ajustada às necessidades especiais dos refugiados; por exemplo, a disponibilidade para aceitar um emprego enquanto condição de elegibilidade para prestações pode não ser adequada nos casos em que os refugiados não estejam devidamente preparados para o acesso ao mercado de trabalho. Além disso, a falta de medidas específicas pode levar a que as pessoas deslocadas percam direitos de que ainda necessitam mesmo depois de conseguirem um emprego (devido à instabilidade dos seus rendimentos ou à sua situação habitacional).

• A população de refugiados ucranianos tem necessidades excecionais nos Estados-Membros de acolhimento e na Noruega, nomeadamente a integração em comunidades locais (por exemplo, através de atividades extracurriculares das crianças) e o acesso a serviços vitais (por exemplo, transportes). Os serviços públicos satisfazem apenas em certa medida estas necessidades, às quais as organizações não governamentais estão a responder de forma ativa. No entanto, tal pode não garantir cobertura e continuidade suficientes.

• Na maioria dos Estados-Membros, os serviços públicos enfrentam desafios a longo prazo, o que resulta em condições de habitação instáveis (em parte devido a problemas habitacionais que já existiam), indisponibilidade de estruturas de acolhimento de crianças, falta de capacidade nas escolas e dificuldades de acesso aos cuidados de saúde.

Indicadores para políticas

• O afluxo sem precedentes de refugiados ucranianos amplificou os problemas que os países já enfrentavam nos seus serviços públicos. Estão previstas muitas iniciativas para fazer face a estes desafios, mas elas podem não ajudar os refugiados ucranianos, que necessitam de um apoio específico e direcionado. São necessárias soluções de habitação a longo prazo e a preços acessíveis para proporcionar estabilidade, assegurar a continuidade da educação das crianças e dos jovens, facilitar a integração dos refugiados nos sistemas escolares locais e nas comunidades locais e melhorar as perspetivas de emprego mais estável entre os adultos.

• São necessários esforços mais sistemáticos para coordenar os serviços sociais gerais e adaptar as medidas de apoio em resposta às necessidades atuais e emergentes dos refugiados ucranianos. Existe margem para uma melhor coordenação entre os serviços públicos. Alguns Estados-Membros começaram a criar postos ou agências específicos para este efeito, mas, até à data, estes têm um alcance e uma capacidade limitados.

• As iniciativas em curso são frequentemente de curto prazo e dispersas devido à instabilidade do financiamento das organizações não governamentais que as lançaram. As organizações internacionais prestaram assistência, especialmente em países com pouca experiência (e financiamento) no âmbito do acolhimento de refugiados. No entanto, a questão que se coloca é a de perceber até que ponto esta situação é sustentável e em que medida os governos (e as autoridades locais) podem prosseguir este trabalho e integrá-lo nos seus sistemas. No que diz respeito ao financiamento, poderá ser necessário reprogramar de alguma forma os fundos da UE, tendo devidamente em conta a eficiência e a eficácia com que são despendidos.

• Ao avaliar a pertinência das medidas gerais de proteção social para efeitos de integração efetiva da população de refugiados ucranianos, importa ter em conta a adequação dessas medidas e a sua ligação a medidas em matéria de habitação, a fim de abordar a questão da instabilidade dos rendimentos (por exemplo, através de regimes de rendimento mínimo que proporcionem acesso a serviços públicos adequados). Há que acompanhar a coerência e a adequação do apoio ao rendimento, a fim de identificar qualquer necessidade de ajustar e atualizar as medidas de apoio quando a situação de um refugiado se altera (por exemplo, porque deixa de ter direito a certos tipos de apoio quando consegue um emprego).