Conference on tripartism

EU Presidency Conference on Tripartism in an enlarged European Union

Co-organised by the Danish Ministry of Employment and the European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions

Hotel Comwell, Elsinore, Denmark

29-30 October 2002

• Introduction

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• Programme

• Venue & contact details

See also conference information from the Danish Ministry of Employment.

Interventions de Marc Boisnel

Ministère français chargé du travail
Président, Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail

Le tripartisme dans une UE élargie

Les débats de la Conférence et les travaux en ateliers confirment la nécessité de nous accorder sur le concept de tripartisme - tripartismes, au pluriel, serait d'ailleurs plus juste - pour être bien sûrs de débattre de la même réalité.

L'approche tripartite se définit:

• par son champ: la politique et les relations sociales;

• par ses acteurs, 3 acteurs, représentant:

  • les travailleurs;

  • les employeurs;

  • les autorités publiques.

Les 2 premiers - les partenaires sociaux - représentent le monde du travail et la réalité des entreprises, ce qui explique qu'on ne puisse parler de tripartisme en présence d'autres interlocuteurs représentant la société civile, organisée ou, a fortiori, non organisée.
Les 3èmes représentent l'autorité exécutive, à divers niveaux: communautaire (Conseil, Commission), nationaux (Gouvernements des Etats) ou régionaux (Gouvernements décentralisés).

Cette clarification étant opérée, 4 grands éléments caractérisent l'approche tripartite européenne .

1 - Il existe une extrême diversité de formes de tripartismes, en Europe

Cette diversité est source de richesses.

Cette diversité offre une analogie frappante avec la question du " modèle social européen ". Les récents forums de la Fondation européenne (Aix, 2001; Dublin, 2002) ont bien mis en relief ce paradoxe : le modèle social européen existe incontestablement mais ne saurait se réduire à un archétype précis car ce modèle est constitué, en réalité, par la convergence d'une mosaïque d'approches différentes.

Cette diversité - facteur commun au modèle social et au tripartisme - reflète la multiplicité des cultures sociales et politiques des Etats membres de l'Union européenne, renvoyant à leur identité la plus profonde. Structurelle chez les Quinze, elle sera encore plus nette dans l'Europe des 25.

Les formes du tripartisme dépendent clairement de facteurs tels que la conception des rapports sociaux, la philosophie du droit - normatif ou contractuel, écrit ou non -, l'organisation administrative et politique des Etats - centralisée ou non -, le rôle de l'Etat - de la souveraineté affirmée jusqu'à l'effacement -, de la force des partenaires sociaux. Elles sont également fortement corrélées au degré d'intégration économique et à la structure des activités (de l'économie rurale à la tertiarisation), sans que ce facteur soit aussi décisif que l'imaginent parfois les pays candidats, comme le montre le contre-exemple du Royaume Uni où le tripartisme s'est peu développé.

A ce stade, la diversité tripartite s'impose comme un constat. Elle justifie l'émergence de pratiques très différentes dans les pays scandinaves, en Allemagne ou dans les pays latins pour s'en tenir à des caractères bien typés. Mais la diversité doit aussi se garder comme une richesse. Pas plus que nous ne sommes prêts à accepter d'harmonisation totale s'agissant de l'identité sociale des Etats membres, nous ne devons uniformiser l'approche tripartite, fut-ce à travers ce qui est aujourd'hui une pratique communautaire, souvent " modélisée ".

Cette diversité porte sur les formes, non sur l'esprit de l'approche tripartite. Car l'essentiel - qui est commun - se résume à une attitude : la volonté de discuter ensemble, à 3 parties, pour avancer.

2 - L'approche tripartite est une approche systémique

Elle recouvre la multiplicité des aspects de la politique sociale. Issue des relations complexes du monde du travail où se déclinent la plupart des problèmes de la société, elle exprime toutes ses divergences et ses contradictions. Les intérêts des parties en cause sont objectivement et structurellement différents. Si ces parties devaient toujours, à tout coup, converger, elles cesseraient même d'être représentatives. Une telle approche systémique implique donc d'assumer franchement ses divergences et d'admettre que certaines peuvent demeurer durablement irréductibles, à l'issue d'échanges tripartites.

Cette réalité contredit 2 idées reçues:

• La première consiste à assimiler tripartisme et consensus. Au contraire, le " consensualisme " s'avère un virus redoutable pour la vitalité des relations sociales et il ne faudrait pas que l'Europe élargie vive sur cette fausse représentation.

• La seconde consiste à considérer que les 3 parties sont dans un équilibre parfait et sur un strict pied d'égalité ; En fait, l'existence de formes et, plus encore, de fonctions diverses des tripartismes, impliquent que ce soit l'une ou l'autre des parties qui ait, selon les cas, à jouer un rôle moteur.

3 - Le critère de l'objet des relations tripartites offre la base d'une typologie fructueuse

Jusqu'à présent, les travaux de la Conférence ont surtout mis en exergue les acteurs et - comme souvent, dans une logique d'acteurs - les instruments dont ils se servent, dans le cadre de l'approche tripartite. L'un de ses instruments - le dialogue social communautaire et son impact - a même été tout particulièrement privilégié. Le temps est maintenant venu de dépasser cette focalisation pour s'intéresser aux relations tripartites, en fonction de leur objet . Cette perspective permet d'avancer de nouveaux facteurs explicatifs et d'esquisser une typologie utile.

3.1. - On peut distinguer 3 grands types de tripartisme, selon ce critère.

1. Le tripartisme de gestion
   Son objet est d'assurer en commun la gouvernance d'organismes à vocation sociale:

   • Au plan communautaire , c'est le cas d'organismes pilotes comme la Fondation européenne pour l'amélioration des conditions de vie et de travail (Dublin), le Centre européen pour le développement de la formation professionnelle (Thessaloniki) ou l'Agence européenne pour la santé et la sécurité au travail (Bilbao), dont les conseils d'administration tripartites déterminent la stratégie, les programmes et les grandes décisions de gestion.

   • Au plan national - voire régional, dans certains Etats - c'est le cas de structures variées qui, moyennant une "gamme" de solutions tripartites, gèrent parfois des domaines politiquement et financièrement très lourds comme la protection sociale, l'assurance chômage ou la formation professionnelle. L'énoncé même de ces thèmes donne la mesure du poids, pour le citoyen européen, de ce tripartisme de gestion trop souvent et injustement occulté par la symbolique de quelques accords.

2. Le tripartisme de négociation
   Mis en óuvre pour parvenir à un accord sur une norme sociale ou sur un programme d'action, que ce soit en situation de crise ou en "régime de croisière", il offre 2 variantes très différenciées et une situation intermédiaire.

   - La négociation d'origine bipartite:
   Les partenaires sociaux et eux seuls négocient, entre eux et en toute autonomie, les termes d'un accord. Parfois ces accords ont force de loi par eux mêmes. Mais le plus souvent, les partenaires sociaux, une fois leur négociation conclue, se retournent vers le " 3ème pilier " du tripartisme, les autorités publiques pour leur demander de traduire ou de consacrer leur accord, dans l'ordre juridique communautaire (Conseil) ou national (Gouvernements des Etats membres ou Gouvernements décentralisés). Le " dialogue social " communautaire initié à Val Duchesse au cours des années 80 entre partenaires sociaux européens (au niveau interprofessionnel, puis sectoriel), répond, dans sa forme pure, à cette définition.
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   - La négociation d'origine tripartite:**
   Dans ce processus, les 3 partenaires sont partie à la négociation, dès le départ et sur un pied d'égalité (ce qui n'exclut nullement les rapports de force). Le prototype en est fourni par la négociation des normes sociales dans le cadre des conférences de l'Organisation internationale du travail (OIT).

   - La négociation "mixte":
   Les systèmes sociaux demeurant rarement purs, les autorités publiques ont développé une variante intermédiaire, celle où elles " stimulent ", voire suscitent, la négociation des partenaires sociaux. Soit en jouant un rôle de facilitation et d'encouragement, soit en utilisant la pression d'une possible intervention normative pour convaincre les partenaires d'y substituer leur propre contrat. C'est, par exemple, le jeu auquel s'est souvent livrée la Commission européenne, vis à vis du " dialogue social " communautaire.

3. Le tripartisme de "forums"
   Il existe sous 2 formes très contrastées. - La consultation:
   Dans cette hypothèse, l'initiative revient aux autorités publiques qui conçoivent un projet - de texte ou d'action - puis demandent aux partenaires sociaux de réagir sur cette proposition. (C'est, en quelque sorte, la situation " miroir " de la négociation d'origine bipartite où les partenaires sociaux se tournent, dans une 2ème phase, vers les autorités publiques). Quoi qu'en disent certains partenaires, la consultation procède bien de l'approche tripartite puisqu'elle fait intervenir les 3 acteurs, de manière active.

   La consultation ainsi entendue est extrêmement répandue. Il existe une multitude de conseils ou de comités consultatifs, pratiquement sur tous les thèmes de la politique sociale, placés auprès des autorités communautaires, nationales ou décentralisées. Dans l'actuelle Europe des Quinze, plusieurs de ces comités jouent, aujourd'hui, un rôle structurel, en matière d'emploi et de conditions de travail, en particulier. L'image " passive " de la consultation, souvent évoquée par les partenaires sociaux, doit être relativisée pour deux raisons. D'une part, il est très fréquent non seulement que ces consultations débouchent sur un avis commun des trois parties, mais que celles-ci rendent des avis d'initiative, même en l'absence de proposition initiale des autorités publiques (cf. Comité de Luxembourg, par exemple). D'autre part, dans les Etats membres, cette situation est souvent souhaitée par les partenaires sociaux eux-mêmes qui gardent ainsi plus d'autonomie vis à vis de la décision publique finale.

   - La réflexion ouverte:
   Dans ce cas, les 3 parties décident spontanément de tenir un forum pour échanger sur des questionnements ou des problématiques qui les intéressent en commun. La Conférence d'Elseneur en est une parfaite illustration. Ce type de forum ouvert est particulièrement adapté aux besoins d'anticiper - tel est, évidemment, le cas de l'élargissement de l'UE - ou de tirer des enseignements de changements en cours. De ce point de vue, la montée en puissance de l'Observatoire européen du changement, animé par la Fondation de Dublin est une source importante pour l'alimentation de tels échanges.

3.2. - L'intérêt de classer les formes de tripartisme selon leur objet est pleinement confirmé par la pratique

Ainsi, si l'on retient l'exemple des " Plans nationaux d'action pour l'emploi ", on voit qu'en fonction de pratiques nationales différentes chez les Quinze, leur élaboration peut entrer dans telle ou telle catégorie de la typologie esquissée, (ce que confirme l'analyse d'EIRO).

Ces exemples démontrent combien il serait, à la fois, erroné et réducteur de focaliser la question tripartite sur la modalité particulière du dialogue social communautaire.

4 - Les relations tripartites, moteurs de la modernisation, doivent être consolidées dans l'Europe élargie

La vitalité des relations tripartites est source d'optimisme

Ce message s'adresse à tous mais en premier lieu aux pays candidats qui ont pu, au cours de cette conférence, avoir le sentiment qu'on leur en demandait davantage. D'une part, l'extrême diversité des formes de tripartisme en usage chez les Quinze montre à quel point, dès lors que l'on renonce à l'idée artificielle d'un modèle uniforme, il est assez aisé de se situer dans une transition douce. D'autre part, la question aiguë de la légitimité des acteurs - surtout posée, ici, aux pays candidats - s'adresse, en réalité, à tous. La représentativité n'est pas la loi du nombre et il est d'ailleurs singulier que cette vérification ne soit demandée qu'aux organisations sociales et pas aux formations politiques, par exemple. La représentativité réelle se mesure dans la capacité à engager et à faire tenir ses engagements. Elle est aussi dans l'authenticité et l'autonomie respectives de chacune des parties.

La consolidation du tripartisme est nécessaire pour mieux réussir l'élargissement

Avec l'arrivée de nouveaux pays, l'Union doit changer de dimension sans changer de nature. La politique sociale est un enjeu fort. Et la politique sociale européenne doit beaucoup au tripartisme sous ses différents visages. Pour que cette approche soit pleinement efficace, il faut - au vu de l'expérience - la consolider en permanence . Cela suppose d'assurer l'autonomie réelle de chacune des composantes, qu'il s'agisse des autorités publiques, des employeurs et des travailleurs, en veillant à éviter deux écueils.

• - Le premier est celui de l'institutionnalisation. Réduire le tripartisme à certaines formes puis figer celles-ci serait un contresens au regard de la nécessité d'anticiper et d'accompagner les changements.

• - Le second écueil est, à l'inverse, celui de pratiques excessivement informelles. Aucun système "tripartite"

• - qu'il soit national, infra ou supra national - ne fonctionne sans un minimum de formalisation. C'est à dire un cadre de références et une ingénierie juridiques servant à déterminer qui fait quoi avec quelles conséquences ? Cette exigence grandit avec le rôle attendu des partenaires sociaux, aujourd'hui co-législateurs de l'Union. Celle-ci a peut être, sur ce terrain, encore quelques progrès à faire, en matière de représentativité, par exemple.

La démarche de construction des relations tripartites européennes est complexe et diverse. Il ne s'agit nullement de fournir des recettes ou solutions "clefs en main" sachant que celles-ci s'appliquent à des identités culturelles très spécifiques et que le modèle européen est beaucoup plus riche. Nous devons, en revanche, faire partager notre expérience aux nouveaux entrants pour qu'ils puissent en tirer ce qu'ils jugeront utile, en rejoignant l'Union européenne, à part entière et dans les meilleures conditions. C'est le grand mérite de cette Conférence d'Elseneur dont il convient de remercier la Présidence danoise et la Fondation européenne.