Portugali taust

Aastatel 2012–2022 kasvas Portugali sisemajanduse koguprodukt (SKP) 19,86%, mis oli kõrgem kui ELi keskmine kasvumäär (15,29%) samal perioodil. 2022. aastal ulatus töötuse määr Portugalis 6%-ni; noorte töötus oli aga 19%, mis on 4,5 protsendipunkti kõrgem kui ELi keskmine (14,5%).

Naiste tööhõive määr oli 2022. aastal 74,4%, mis on kõrgem kui ELi keskmine (69,5%). Kogu tööhõive määr oli 2022. aastal 76,4%, mis on veidi kõrgem kui ELi sama aasta keskmine, mis oli 74,5%.

Peamised Portugalis kehtivad õigusaktid, mis käsitlevad töösuhteid ja töösuhteid, on tööseadustik (Código de Trabalho; 12. veebruari 2009. aasta seadus 7/2009), millega reguleeritakse erasektorit, ja üldist tööõigust avalikes ülesannetes (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; 20. juuni 2014. aasta seadus 35/2014), millega reguleeritakse avalikku sektorit.

2009. aasta tööseadustikku muudeti aastatel 2011–2014 seitse korda.

Poliitilises tsüklis 2015–2019 tegi Sotsialistliku Partei (Partido Socialista, PS) valitsus mitmesuguseid seadusandlikke muudatusi. 2017. aastal kehtestati resolutsiooniga 82/2017 uued eeskirjad kollektiivlepingute laiendamise kohta, kusjuures tööandjate ühenduste esindatuse/esindatuse kriteeriumid asendati uute kriteeriumidega, mis keskenduvad kaasatusele ja ebavõrdsuse vähendamisele. 2017. aastal vastu võetud seadusega 73/2017 tugevdati õigusraamistikku, millega reguleeritakse ahistamist töökohal era- ja avalikus sektoris. 2018. aastal kehtestati seadusega 60/2018 meetmed naiste ja meeste võrdse tasustamise edendamiseks, sealhulgas korrapärane teabe andmine äriühingute, ametialade ja kvalifikatsioonitasemete tasustamise erinevuste kohta ning läbipaistvuseeskirjad palgadiskrimineerimise vältimiseks.

2018. aastal kehtestati seadusega 14/2018, et ettevõtte või ettevõtte ülemineku korral säilitavad töötajad kõik lepingulised ja omandatud õigused, nimelt töötasu, tööstaaži, kutsekategooria ja funktsionaalse sisu ning sotsiaaltoetused. Seda õiguskorda laiendati seadusega 18/2021 olukordadele, kus teenuste osutamine antakse üle riigihanke, otselepingu või mis tahes muu valikuvahendi kaudu nii avalikus kui ka erasektoris, nimelt järelevalve-, toitlustus-, puhastus- või transporditeenuste osutamine.

2019. aastal tehti seadusega 93/2019 tööseadustikus olulisi muudatusi (Campos Lima ja Perísta, 2020; Campos Lima, 2021). Selle õigusaktiga kehtestati uued eeskirjad tööturu killustatuse vastu võitlemiseks, vähendades tähtajaliste lepingute kestust maksimaalselt kahe aastani ja pikendades neid kolm aastat; piiras nende kasutamist ainult ajutiste vajadustega; ning kehtestati "täiendav toetus ülemäärase käibe eest", mida kohaldatakse äriühingute suhtes, kelle tähtajaliste töölepingute osakaal aastas on suurem kui sektori keskmine käive. Kaks selle seadusega kehtestatud meedet tekitasid aga potentsiaalse ebakindluse ohu: 1) katseaja pikendamine 90 päevalt 180 päevale nende puhul, kes otsivad oma esimest töökohta, ja pikaajaliselt töötute isikute puhul, kui nad võetakse tööle tähtajatu lepinguga, ning 2) väga lühiajaliste tähtajaliste lepingute pikendamine 15 päevalt 35 päevale; võimaldades nende kasutamist väljaspool põllumajandus- ja turismitegevust. Selle õigusaktiga tehti muudatusi ka kollektiivläbirääkimiste raamistikus ja tööaja reguleerimises (vt jaotis "Tööaja reguleerimine") (Campos Lima ja Perísta, 2020; Campos Lima, 2021).

2021. aastal tekkis seadusandliku muudatuse uus etapp, mis tekkis töö tulevikku käsitlevas rohelises raamatus (Moreira ja Dray, 2022) toimunud arutelu tulemusena. Pärast seda arutelu esitas valitsus meetmepaketi, mida nimetatakse inimväärse töö tagamise tegevuskavaks (Agenda do Trabalho Digno), mis avas arutelu uute tööõiguse reformide üle. 2021. aastal algatatud arutelu katkestasid üldvalimised, kuid jätkus 2022. aastal; alles 23. veebruaril 2023 kiitis Portugali parlament õigusakti heaks (Portugali valitsus, 2023a; Portugali parlament, 2023) ja see jõustus 3. aprillil 2023.

Üks rohelises raamatus käsitletud teemadest oli kaugtöö reguleerimine. Tungiv vajadus parandada õigusraamistikku lisaks ajutistele meetmetele pandeemia ajal laialdase kaugtöö kontekstis (Eurofound, 2021a, 2022) kiirendas kaugtööd käsitleva tööseadustiku muutmist, mis kehtestati seadusega 83/2021, mis jõustus 2022. aasta jaanuaris. Selle seadusega kehtestatud uus kord määratleb kaugtöö kui töö osutamine töötaja õigusliku alluvuse all tööandjale asukohas, mida viimane ei määra, kasutades info- ja kommunikatsioonitehnoloogiat.

Muudatusettepanekus sätestatakse, et kaugtöö korra kohaste töötingimuste" suhtes kohaldatakse laboratori kasuks põhimõtet, mis takistab kollektiivlepingute ja individuaalsete töölepingute kehtestamist ebasoodsamate tingimustega kui need, mis on sätestatud tööseadustikus (artikkel 3). Muudatusettepanekuga lisatakse ka "kaugtöö korra kohased töötingimused" nende küsimuste loetellu, mida tuleb reguleerida kollektiivlepingutega (artikkel 492). Sellega tugevdatakse lastega töötajate ja mitteametliku hoolduse kohustustega töötajate õigust valida kaugtöö (artikkel 166); laiendatakse tööandjate makstavate töötajate kulude hulka (artikkel 168); laiendatakse töötajate eraelu puutumatuse kaitset, vältides ülivalvsuse ohtu (artikkel 170); tagab paremad tingimused töötajate ühendamiseks ettevõtte ruumidega; ning kehtestatakse "tööandja kohustus hoiduda töötajaga väljaspool tööaega ühendust võtmast" (dever de abstenção de contacto) – reegel, mida ei kohaldata mitte ainult kaugtöö korras olevate töötajate, vaid kõigi töötajate suhtes (artikli 169 punkt B ja artikli 199 punkt A). Samuti parandatakse sellega eeskirju, mis käsitlevad töötajate õigust teabele, esindamisele ja osalemisele, ning parandatakse tingimusi nende suhtlemiseks ametiühingute ja töökohti esindavate struktuuridega (artiklid 169 ja 465).

Selle muudatuse kohaselt on kaugtöö rakendamiseks alati vaja kirjalikku kokkulepet, kas samaaegselt esialgse töölepinguga või sellest sõltumatult (artikkel 166). Kaugtöö kokkuleppes määratakse kindlaks kaugtöö ja näost näkku töötamise perioodide püsivuse või vaheldumise kord. Selles tuleb mainida järgmisi aspekte: koht, kus töötaja tavaliselt oma tööd teeb; tavapärane igapäevane ja iganädalane tööaeg; tööaeg; lepinguline tegevus ja vastav kategooria; töötasu, millele töötajal on õigus, sealhulgas täiendavad ja lisahüved; töövahendite omandiõigus ning nende paigaldamise ja hooldamise eest vastutav isik; ning näost näkku kontakti läbiviimise sagedus ja viis. Kaugtöö lepingu võib sõlmida tähtajaliselt või tähtajatult. Kui see on tähtajaline, ei tohi see ületada kuut kuud ja seda pikendatakse automaatselt võrdseteks ajavahemikeks, kui kumbki pool ei tühista lepingut kirjalikult kuni 15 päeva enne selle lõppemist.

Uue kaugtöö korraga laiendatakse mõningaid eeskirju, mida kohaldatakse töölepingute alusel tehtava kaugtöö suhtes (allutatud töösuhted), füüsilisest isikust ettevõtjatele, kui neid peetakse majanduslikult sõltuvaks selle tegevuse saajast (artikkel 165). Need eeskirjad hõlmavad neid, mis käsitlevad töö tegemiseks ning töötaja ja töökoha vaheliseks suhtluseks vajalikke seadmeid ja süsteeme (artikkel 168); töö korraldamine, juhtimine ja kontroll (artikli 169 punkt a); tööandjate ja töötajate erikohustused (artikli 169 punkt B); töötajate eraelu puutumatus kaugtöö korra raames (artikkel 170); ning töötervishoid ja tööohutus (artikli 170 punkt a). Füüsilisest isikust ettevõtjaid käsitatakse majanduslikult sõltuvatena, kui sama üksus maksab 50% või rohkem nende aastasissetulekust.

Portugalis tekkisid töösuhete demokraatlikud institutsioonid pärast 1974. aastat toimunud revolutsioonilise ülemineku kontekstis demokraatiale. Pärast peaaegu pool sajandit kestnud diktatuuri ja pikimat autoritaarset korporatiivsust Euroopas mängis uus demokraatlik riik 1970. aastatel olulist rolli tööstandardite parandamisel ja töösuhete süsteemi kujundamisel. Ametiühingute ja tööandjate keskliitude poliitilist mõju tugevdas kolmepoolse kooskõlastamise institutsionaliseerimine, protsess, mis algas 1984. aastal ja omandas üha suurema tähtsuse (Campos Lima ja Naumann, 2011). 1980. aastate lõpus ja 1990. aastatel mängisid kolmepoolsed sotsiaalsed paktid keskset rolli kollektiivläbirääkimiste kujundamisel palga mõõdukusele, kuigi Portugali Töötajate Konföderatsioon (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – kõige esinduslikum ametiühingute konföderatsioon – neile alla ei kirjutanud. Seevastu Üldine Tööliste Ametiühing (União Geral de Trabalhadores, UGT) allkirjastas kõik need sotsiaalsed paktid.

2003. aasta tööseadustik (27. augusti 2003. aasta seadus 99/2003), mis oli paremtsentristliku valitsuse algatus, muutis laboratoris'e soosimise ja kehtestas mehhanismid kollektiivlepingute lõpetamise kiirendamiseks ja nende kehtivusaja lühendamiseks pärast nende lõppemist. See sillutas tööandjatele teed olemasolevatest kollektiivlepingutest ühepoolseks taganemiseks, kuid seaduselünkade tõttu ei kehtinud see mõne eriti olulise kokkuleppe kohta. Kollektiivläbirääkimised sattusid kriisi 2004. aastal, kui kollektiivlepingute uuendamine ja nende katvus vähenes järsult (ainult 600 000 töötajat).

PS-valitsuse mandaadi ajal (2005–2009) hõlbustas kollektiivläbirääkimiste taastumist 2006. aastal sõlmitud keskpika perioodi kolmepoolne kokkulepe miinimumpalga trajektoori kohta, millele kirjutasid alla kõik sotsiaalpartnerid. 2008. aastaks, kui toimus ülemaailmne finantskriis, oli kollektiivlepinguid uuendatud ligikaudu 1 800 000 töötajaga, mis moodustab umbes 65% kõigist töötajatest (v.a avalik haldus). 2009. aasta tööseadustik (12. veebruari 2009. aasta seadus 7/2009), mis on sotsialistliku valitsuse algatus, tõi kaasa olulisi muudatusi kollektiivläbirääkimiste raamistikus: sellega taastati osaliselt laboratoris'e soosimise põhimõte, kehtestati võimalus pidada ametiühinguväliseid läbirääkimisi ametiühingute mandaadi alusel kindlal tasandil ning hõlbustati veelgi kollektiivlepingute ühepoolset "ettevaatlikkust" ja vähendati nende kehtivust; lepingutest taganemise takistuste kõrvaldamine (Campos Lima, 2019).

[Vastastikuse mõistmise memorandum konkreetsete majanduspoliitiliste tingimuste kohta](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf) (kehtis 2011. aasta maist kuni 2014. aasta maini) kehtestas Portugalile riigi rahalise päästmise tingimusena mitmesugused äärmusliku kokkuhoiu poliitikameetmed ning põhjalikud muudatused tööturuasutustes ja õigusraamistikus (Costa ja Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Vastastikuse mõistmise memorandumile kirjutasid 17. mail 2011 alla troika institutsioonid – Euroopa Komisjon (EÜ), Euroopa Keskpank (EKP) ja Rahvusvaheline Valuutafond (IMF) – ning Sotsialistliku Partei (PS) ajutine valitsus. Troika poliitilisi nõudeid pidi aga ellu viima järgmistel valimistel loodud valitsus, Sotsiaaldemokraatliku Partei (Partido Social Democrata, PSD) ja CDS – Rahvapartei (CDS – Partido Popular) paremtsentristlik koalitsioon, mis oli võimul alates 21. juunist 2011. Aastatel 2011–2014 paremtsentristliku koalitsiooni PSD/CDS ajal kooskõlas vastastikuse mõistmise memorandumiga kehtestatud meetmed ja seadusandlus vähendasid ametiühingute läbirääkimispositsiooni veelgi drastilisemalt. Seadusandlus andis ametiühinguvälistele esindajatele rohkem ruumi läbirääkimisteks kindlal tasandil. Kollektiivlepingute kehtivusaega lühendati veelgi, julgustades tööandjaid olemasolevatest lepingutest ühepoolselt taganema. Kollektiivlepingute laiendamiseks oli vaja rangemaid tingimusi (lähtudes tööandjate organisatsioonide esinduslikkusest). Sai võimalikuks kriisis olevate ettevõtete kollektiivlepingute peatamine (erand). Kõik need muutused koos majanduskriisiga tõid kaasa kollektiivlepingute uuendamise ja hõlmatud töötajate arvu järsu vähenemise, mis jõudis ajaloo madalaimale tasemele 2012., 2013. ja 2014. aastal (Campos Lima ja Abrantes, 2016; Campos Lima, 2019).

Alates 2015. aastast on toimunud positiivne areng majanduskasvu ja tööhõive valdkonnas ning kasutusele on võetud mitmeid töötajaid toetavaid ja sotsiaalseid meetmeid, sealhulgas miinimumpalga korrapärane tõstmine, mille algatas PS valitsus koostöös Portugali vasakpoolsete parteidega: Vasakblokk (Bloco de Esquerda, BE), kommunistlik partei (Partido Comunista, PCP) ja Ökoloogide Roheline Partei (Partido Ecologista "Os Verdes"), PEV). Kõik see on aidanud kaasa töösuhetele. Need arengud ja uued eeskirjad on hõlbustanud kollektiivlepingute laiendamist (vt jaotis "Laiendamismehhanismid") ja aidanud kaasa kollektiivläbirääkimiste mõningasele taastumisele, kuigi kollektiivläbirääkimised ei ole jõudnud tagasi ülemaailmse finantskriisi eelsele tasemele. Kolmepoolne kooskõlastamine saavutas taas tähtsuse ka 2016., 2017. ja 2018. aastal allkirjastatud kolmepoolsete kokkulepete kaudu, kusjuures kaks viimast hõlmasid paljusid meetmeid.

Pärast 2018. aastal allkirjastatud kolmepoolset kokkulepet ebakindla töö ja tööturu killustatuse vastu võitlemise ning kollektiivläbirääkimiste suurema dünaamilisuse edendamise kohta kujundati seadusega 93/2019, millega muudeti tööseadustikku (jõustus 1. oktoobril 2019), ümber kollektiivläbirääkimiste raamistik seoses kollektiivlepingute lõppemisega, kuigi sellega ei pööratud ümber ühepoolse usalduse võimalust (vt jaotis "Kollektiivlepingute kehtivuse lõppemine"). Lisaks tekitas see kollektiivläbirääkimistele uue väljakutse, võimaldades otsustada ja rakendada grupitööaja arvestust kas kollektiivlepingute või tööandjate korraldatud äriühingute referendumite alusel (vt jaotis "Tööaja reguleerimine").

Jätkuvad vaidlusküsimused seoses tööseadusandluse ja kollektiivläbirääkimiste õigusraamistikuga, mida on rõhutanud suurim ametiühingute konföderatsioon CGTP-IN. Eelkõige väidab CGTP-IN, et kollektiivläbirääkimiste õiguslik raamistik on vaja põhjalikult läbi vaadata, et täielikult taastada favor laboratoris'e ja lubada kollektiivlepingute kehtivust lõppeda alles allakirjutanud poolte ühisel otsusel. Siiani ei ole need väited viinud eduka läbivaatamiseni.

Avalikus sektoris tühistas PS-i valitsus nominaalpalga kärped ja taastas 35-tunnise töönädala, pöörates kasinuspoliitikale lehekülje, kuid kollektiivläbirääkimistel pole palga osas suuri tulemusi saavutatud (mis on olnud peaaegu kümme aastat külmutatud). Ametiühingute surve tugevnes 2018. aasta viimases kvartalis ja 2019. aastal, kuid edutult. Avalike kulutuste piirangud on mänginud olulist rolli ummikseisu õigustamisel valitsuse poolt.

Pandeemia ajendas rakendama ajutisi meetmeid, mis võisid mõjutada kollektiivläbirääkimisi. 2020. aastal, erakorralise seisukorra ajal, piirati streigiõigust olulistes sektorites, sealhulgas avalikes tervishoiuteenustes (Eurofound, 2021a); Teisest küljest reageeris valitsus 2021. aastal kollektiivläbirääkimiste kriitilisele olukorrale, peatades 24 kuuks kollektiivlepingute kehtivuse ja lõppemise tähtajad (9. märtsi 2021. aasta seadus 11/2021). Meetme eesmärk oli vältida lünkade tekkimist kollektiivläbirääkimiste katvuses (Eurofound, 2022).

Sotsiaaldialoogi tegevuskava aastateks 2021–2022 oli väga nõudlik seoses mitmesuguste küsimustega, mida valitsus ja sotsiaalpartnerid pidid käsitlema majandus- ja sotsiaalnõukogu (Conselho Económico e Social, CES) ja kolmepoolse sotsiaalse kooskõlastamise alalise komitee (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS) raames. Nende hulka kuulusid arutelu vastupanuvõime ja taastekava üle (planeerimisministeerium, 2021) ning arutelu töö tulevikku käsitleva rohelise raamatu (Moreira ja Dray, 2022) ja inimväärse töö tegevuskava üle. Lisaks asetas 2022. aastal Ukraina sõja kontekstis eskaleeruvast inflatsioonist tingitud surve arutelu keskmesse palgakujunduspoliitika. Valitsuse ettepanek konkurentsivõime ja sissetulekute kokkuleppe kohta tõi kaasa 9. oktoobril 2022 sõlmitud kolmepoolse keskpika perioodi kokkuleppe sissetulekute, palkade ja konkurentsivõime parandamiseks aastateks 2023–2026 (CES, 2022a), millele järgnes 24. oktoobril 2022 sõlmitud kahepoolne kokkulepe valitsuse ja avaliku sektori ametiühingute vahel (Portugali valitsus, 2022) (vt jaotis "Kolme- ja kahepoolsed organid ja kooskõlastamine").