Ozadje za Portugalsko

Med letoma 2012 in 2022 se je portugalski bruto domači proizvod (BDP) povečal za 19,86 %, kar je višja stopnja rasti od povprečne stopnje rasti EU v istem obdobju, ki je znašala 15,29 %. Leta 2022 je stopnja brezposelnosti na Portugalskem dosegla 6 %; vendar je brezposelnost mladih znašala 19 %, kar je 4,5 odstotne točke več od povprečja EU (14,5 %).

Stopnja zaposlenosti žensk je leta 2022 znašala 74,4 %, kar je več od povprečja EU (69,5 %). Skupna stopnja delovne aktivnosti je leta 2022 znašala 76,4 %, kar je nekoliko nad povprečjem EU za isto leto, ki je znašalo 74,5 %.

Glavni zakonodajni akti, ki veljajo na Portugalskem in zajemajo delovna razmerja in odnose med delodajalci in delojemalci, so delovni zakonik (Código de Trabalho; Zakon št. 7/2009 z dne 12. februarja), ki ureja zasebni sektor, in splošno delovno pravo v javnih funkcijah (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; Zakon št. 35/2014 z dne 20. junija), ki ureja javni sektor.

Delovni zakonik iz leta 2009 je bil med letoma 2011 in 2014 spremenjen s sedmimi spremembami.

V političnem ciklu 2015–2019 je vlada socialistične stranke (Partido Socialista, PS) izvedla številne zakonodajne spremembe. Leta 2017 so bila z Resolucijo št. 82/2017 določena nova pravila o razširitvi kolektivnih pogodb, pri čemer so bila merila reprezentativnosti/zastopanosti združenj delodajalcev nadomeščena z novimi merili, ki se osredotočajo na vključenost in zmanjšanje neenakosti. Zakon št. 73/2017, ki je bil uveden tudi leta 2017, je okrepil pravni okvir, ki ureja nadlegovanje na delovnem mestu v zasebnem in javnem sektorju. Leta 2018 so bili z zakonom št. 60/2018 uvedeni ukrepi za spodbujanje enakega plačila žensk in moških, vključno z rednim zagotavljanjem informacij o razlikah v prejemkih po podjetjih, poklicih in stopnjah kvalifikacij ter pravili o preglednosti za preprečevanje diskriminacije pri plačah.

Leta 2018 je bilo z zakonom št. 14/2018 določeno, da delavci v primeru prenosa podjetja ali obrata ohranijo vse pogodbene in pridobljene pravice, in sicer plačilo, delovno dobo, poklicno kategorijo in funkcionalno vsebino ter socialne ugodnosti. Ta pravna ureditev je bila z zakonom št. 18/2021 razširjena na primere prenosa z razsojanjem o zagotavljanju storitev z javnim razpisom, neposrednim sporazumom ali katerim koli drugim sredstvom izbire v javnem in zasebnem sektorju, in sicer z zagotavljanjem storitev nadzora, hrane, čiščenja ali prevoza.

Leta 2019 so bile z zakonom št. 93/2019 uvedene pomembne spremembe delovnega zakonika (Campos Lima in Perísta, 2020; Campos Lima, 2021). S to zakonodajo so bila uvedena nova pravila za boj proti segmentaciji trga dela, saj se je trajanje pogodb o zaposlitvi za določen čas skrajšalo na največ dve leti in treh podaljšanj; omejili njihovo uporabo le na začasne potrebe; in ustvaril "dodaten prispevek za čezmerni promet", ki se bo uporabljal za podjetja z letnim deležem pogodb o zaposlitvi za določen čas, ki je višji od povprečnega prometa v sektorju. Vendar pa sta dva ukrepa, ki ga uvaja ta zakon, ustvarila potencialno tveganje za negotovost: (1) podaljšanje poskusne dobe z 90 na 180 dni za tiste, ki iščejo prvo zaposlitev, in osebe, ki so dolgotrajno brezposelne, če so zaposlene na podlagi pogodb za nedoločen čas, in (2) podaljšanje zelo kratkoročnih pogodb o zaposlitvi za določen čas s 15 na 35 dni; omogočanje njihove uporabe zunaj kmetijskih in turističnih dejavnosti. S to zakonodajo so bile uvedene tudi spremembe okvira kolektivnih pogajanj in ureditve delovnega časa (glej poglavje "Uredba o delovnem času") (Campos Lima in Perísta, 2020; Campos Lima, 2021).

Leta 2021 se je pojavila nova faza zakonodajnih sprememb, ki je nastala kot rezultat razprave v zeleni knjigi o prihodnosti dela (Moreira in Dray, 2022). Po tej razpravi je vlada predstavila sveženj ukrepov, imenovanih agenda za dostojno delo (Agenda do Trabalho Digno), ki je odprl razpravo o novih reformah delovnega prava. Razpravo, ki se je začela leta 2021, so prekinile splošne volitve, vendar se je nadaljevala leta 2022; Portugalski parlament je zakonodajo odobril šele 23. februarja 2023 (portugalska vlada, 2023a; portugalski parlament, 2023), veljati pa je začel 3. aprila 2023.

Ena od tem, ki jih obravnava zelena knjiga, je bila ureditev dela na daljavo. Nujna potreba po izboljšanju pravnega okvira, ki presega začasne ukrepe, v okviru razširjenega dela na daljavo med pandemijo (Eurofound, 2021a, 2022), je pospešila spremembo delovnega zakonika o delu na daljavo, uvedeno z zakonom št. 83/2021, ki je začel veljati januarja 2022. Nova ureditev, uvedena s tem zakonom, opredeljuje delo na daljavo kot zagotavljanje dela pod zakonsko podrejenostjo delavca delodajalcu na lokaciji, ki je ta ne določi, z uporabo informacijskih in komunikacijskih tehnologij.

Ta predlog spremembe navaja, da favor laboratoris uporablja za "delovne pogoje v režimu dela na daljavo", kar preprečuje, da bi kolektivne pogodbe in individualne pogodbe o delu določale manj ugodne pogoje od tistih, ki jih določa delovni zakonik (člen 3). Predlog spremembe vključuje tudi "delovne pogoje v režimu dela na daljavo" na seznam zadev, ki jih je treba urejati s kolektivnimi pogodbami (člen 492). krepi pravice delavcev z otroki in neformalnimi obveznostmi oskrbe, da se odločijo za delo na daljavo (člen 166); razširja obseg stroškov delavcev, ki jih morajo plačati delodajalci (člen 168); razširja varstvo zasebnosti delavcev in preprečuje tveganje hipervigilance (člen 170); zagotavlja boljše pogoje za povezanost delavcev s prostori podjetja; in določa "obveznost delodajalca, da ne vzpostavi stika z delavcem zunaj delovnega časa" (dever de abstenção de contacto), pravilo, ki se ne uporablja le za delavce v režimu dela na daljavo, ampak za vse delavce (člena 169(B) in 199(A)). Izboljšuje tudi predpise o pravicah delavcev do obveščenosti, zastopanja in udeležbe ter izboljšuje pogoje za njihovo sodelovanje s sindikati in predstavniškimi strukturami na delovnih mestih (člena 169 in 465).

V skladu s tem predlogom spremembe bo za izvajanje dela na daljavo vedno potreben pisni dogovor, bodisi sočasno z začetno pogodbo o zaposlitvi bodisi neodvisno od nje (člen 166). Sporazum o delu na daljavo opredeljuje režim stalnosti ali menjave med obdobji dela na daljavo in osebnega dela. V njej morajo biti navedeni naslednji vidiki: kraj, kjer bo zaposleni običajno opravljal svoje delo; običajno obdobje dnevnega in tedenskega dela; delovni čas; pogodbeno dejavnost in ustrezno kategorijo; plačilo, do katerega bo zaposleni upravičen, vključno z dopolnilnimi in dodatnimi ugodnostmi; lastništvo delovnih instrumentov in oseba, odgovorna za njihovo namestitev in vzdrževanje; ter pogostost in način osebnega stika. Pogodba o delu na daljavo se lahko podpiše za določen ali nedoločen čas. Če je določeno, ne sme presegati šestih mesecev in se samodejno podaljša za enaka obdobja, če nobena od strank ne prekliče pogodbe pisno do 15 dni pred iztekom veljavnosti.

Nova ureditev dela na daljavo razširja nekatera pravila, ki se uporabljajo za delo na daljavo na podlagi pogodb o zaposlitvi (podrejena delovna razmerja), na samozaposlene osebe, kadar se šteje, da so ekonomsko odvisne od upravičenca do dejavnosti (člen 165). Ta pravila vključujejo pravila v zvezi z opremo in sistemi, potrebnimi za opravljanje dela, ter za interakcije med delavci in zaposlovanjem (člen 168); organizacijo, usmerjanje in nadzor dela (člen 169(A)); vse posebne obveznosti delodajalcev in delavcev (člen 169(B)); zasebnost delavcev v okviru ureditve dela na daljavo (člen 170); ter zdravje in varnost pri delu (člen 170(A)). Samozaposleni delavci se štejejo za ekonomsko odvisne, če 50 % ali več njihovega letnega dohodka plača isti subjekt.

Na Portugalskem so se demokratične institucije industrijskih odnosov pojavile v kontekstu revolucionarnega prehoda v demokracijo po letu 1974. Po skoraj pol stoletja diktature in najdaljšem avtoritarnem korporativizmu v Evropi je nova demokratična država v 1970-ih igrala pomembno vlogo pri izboljšanju delovnih standardov in oblikovanju sistema odnosov med delodajalci in delojemalci. Politični vpliv konfederacij sindikatov in delodajalcev se je okrepil z institucionalizacijo tristranskega usklajevanja, procesom, ki se je začel leta 1984 in postajal vse pomembnejši (Campos Lima in Naumann, 2011). V poznih 1980-ih in 1990-ih so tripartitni socialni pakti igrali osrednjo vlogo pri pogojevanju kolektivnih pogajanj z zmernostjo plač, čeprav jih Splošna konfederacija portugalskih delavcev (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – najbolj reprezentativna sindikalna konfederacija – ni podpisala. Nasprotno pa je Splošni sindikat delavcev (União Geral de Trabalhadores, UGT) podpisal vse te socialne pakte.

Delovni zakonik iz leta 2003 (Zakon št. 99/2003 z dne 27. avgusta), desnosredinska vladna pobuda, je spremenil načelo favor laboratoris in uvedel mehanizme za pospešitev prenehanja kolektivnih pogodb in skrajšanje njihovega obdobja veljavnosti po izteku. Delodajalcem je omogočila, da enostransko odstopijo od obstoječih kolektivnih pogodb, vendar zaradi vrzeli v zakonodaji to ni veljalo za nekatere posebej pomembne sporazume. Kolektivna pogajanja so leta 2004 zašla v krizo, pri čemer se je močno zmanjšalo število podaljšanj kolektivnih pogodb in njihovo pokritost (le 600.000 delavcev).

V mandatu vlade PS (2005–2009) je oživitev kolektivnih pogajanj olajšala srednjeročna tristranska pogodba iz leta 2006 o krivulji minimalne plače, ki so ga podpisali vsi socialni partnerji. Do leta 2008, ko je izbruhnila svetovna finančna kriza, je bilo v kolektivnih pogodbah vključenih približno 1.800.000 delavcev, kar je predstavljalo približno 65 % vseh zaposlenih (brez javne uprave). Delovni zakonik iz leta 2009 (Zakon št. 7/2009 z dne 12. februarja), pobuda socialistične vlade, je uvedel pomembne spremembe v okviru kolektivnih pogajanj: delno je ponovno vzpostavil favor laboratoris, uvedel možnost nesindikalnih pogajanj na ravni podjetij na podlagi sindikalnega mandata in dodatno olajšal enostransko "kadučnost" kolektivnih pogodb in zmanjšal njihovo veljavnost, odprava ovir za izstop iz sporazumov (Campos Lima, 2019).

[Memorandum o soglasju o posebnih pogojeh ekonomske politike](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf) memorandum o soglasju (ki je veljal med majem 2011 in majem 2014) je na Portugalskem kot pogoj za finančno reševanje države naložil različne ukrepe politike skrajnega varčevanja in poglobljenih sprememb v institucijah trga dela in pravnem okviru (Costa in Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Memorandum o soglasju so 17. maja 2011 podpisale institucije trojke – Evropska komisija (ES), Evropska centralna banka (ECB) in Mednarodni denarni sklad (MDS) – ter začasna vlada Socialistične stranke (PS). Vendar pa je bila vlada, ki je nastala na naslednjih volitvah, desnosredinska koalicija Socialdemokratske stranke (Partido Social Democrata, PSD) in CDS – Ljudska stranka (CDS – Partido Popular), ki je bila na oblasti od 21. junija 2011, tista, ki naj bi izvajala politične zahteve Trojke. Ukrepi in zakonodaja, ki so bili uvedeni v letih 2011–2014 med desnosredinsko koalicijo PSD/CDS v skladu z memorandumom o soglasju (in širše), so še bolj drastično zmanjšali pogajalsko moč sindikatov. Zakonodaja je dala več prostora za predstavnike, ki niso člani sindikatov, da se pogajajo na ravni podjetij. Obdobje preživetja kolektivnih pogodb se je še bolj skrajšalo, kar je delodajalce spodbudilo k enostranskemu odstopu od obstoječih pogodb. Za podaljšanje kolektivnih pogodb so bili potrebni strožji pogoji (na podlagi reprezentativnosti organizacij delodajalcev). Za podjetja v krizi je bilo mogoče nadaljevati z opustitvijo (odstopanjem). Vse te spremembe so skupaj z gospodarsko krizo privedle do dramatičnega upada podaljšanja kolektivnih pogodb in števila zajetih delavcev, ki je v letih 2012, 2013 in 2014 doseglo najnižjo raven v zgodovini (Campos Lima in Abrantes, 2016; Campos Lima, 2019).

Od leta 2015 je prišlo do pozitivnega razvoja na področju gospodarske rasti in zaposlovanja, uvedeni pa so bili številni prodelavski in socialni ukrepi, vključno z rednim povišanjem minimalne plače, ki ga je uvedla vlada PS v zavezništvu s portugalskimi levičarskimi strankami: levim blokom (Bloco de Esquerda, BE), komunistično stranko (Partido Comunista, PCP) in ekologsko stranko Zelenih (Partido Ecologista "Os Verdes", PEV). Vse to je pozitivno prispevalo k industrijskim odnosom. Ta razvoj in nova pravila so olajšali razširitev kolektivnih pogodb (glej razdelek "Mehanizmi razširitve") in prispevali k določenemu oživitvi kolektivnih pogajanj, čeprav se kolektivna pogajanja niso vrnila na raven, ki je bila zabeležena pred svetovno finančno krizo. Tristransko usklajevanje je ponovno pridobilo pomen tudi s tristranskimi sporazumi, podpisanimi v letih 2016, 2017 in 2018, pri čemer sta zadnja dva zajemala širok nabor ukrepov.

Po tristranskem sporazumu o boju proti prekarnemu delu in segmentaciji trga dela ter spodbujanju večje dinamike kolektivnih pogajanj, podpisanem leta 2018, je bil z zakonom št. 93/2019 o spremembi delovnega zakonika (ki je začel veljati 1. oktobra 2019) preoblikovan okvir kolektivnih pogajanj v zvezi z iztekom kolektivnih pogodb, čeprav ni odpravil možnosti enostranske kadučnosti (glej razdelek "Prenehanje veljavnosti kolektivnih pogodb"). Poleg tega je ustvarila nov izziv za kolektivna pogajanja, saj je omogočila, da se "skupinski računi delovnega časa" odločajo in izvajajo bodisi s kolektivnimi pogodbami bodisi s referendumi podjetij, ki jih organizirajo delodajalci (glej poglavje "Uredba o delovnem času").

Še vedno obstajajo sporna vprašanja v zvezi z delovno zakonodajo in pravnim okvirom kolektivnih pogajanj, ki jih je poudarila CGTP-IN, največja sindikalna konfederacija. CGTP-IN zlasti trdi, da je potrebna poglobljena revizija pravnega okvira kolektivnih pogajanj, da bi v celoti ponovno vzpostavili načelo favor laboratoris in omogočili, da kolektivne pogodbe prenehajo veljati šele po skupni odločitvi podpisnic. Doslej te trditve niso privedle do uspešne revizije.

V javnem sektorju je vlada PS razveljavila znižanje nominalnih plač in ponovno vzpostavila 35-urni teden, s čimer je obrnila stran varčevanja, vendar v kolektivnih pogajanjih ni bilo doseženih večjih rezultatov v smislu plač (ki so bile zamrznjene skoraj desetletje). Pritisk sindikatov se je v zadnjem četrtletju 2018 in v letu 2019 neuspešno okrepil. Omejitve javnih izdatkov igrajo pomembno vlogo pri vladni utemeljitvi zastoja.

Pandemija je spodbudila uvedbo začasnih ukrepov, ki bi lahko vplivali na kolektivna pogajanja. Leta 2020 je bila v izrednih razmerah pravica do stavke omejena v bistvenih sektorjih, vključno z javnimi zdravstvenimi storitvami (Eurofound, 2021a); Po drugi strani pa se je vlada leta 2021 na kritične razmere na področju kolektivnih pogajanj odzvala tako, da je za obdobje 24 mesecev začasno ustavila roke za preživetje in prenehanje veljavnosti kolektivnih pogodb (Zakon št. 11/2021 z dne 9. marca 2021). Namen ukrepa je bil preprečiti nastanek vrzeli v obsegu kolektivnih pogajanj (Eurofound, 2022).

Program socialnega dialoga za obdobje 2021–2022 je bil zelo zahteven z vidika širokega nabora vprašanj, ki jih morajo obravnavati vlada in socialni partnerji v okviru Ekonomsko-socialnega sveta (Conselho Económico e Social, CES) in tristranskega stalnega odbora za socialno usklajevanje (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS). Med njimi je bila razprava o načrtu za odpornost in okrevanje (Ministrstvo za načrtovanje, 2021) ter razprava o zeleni knjigi o prihodnosti dela (Moreira in Dray, 2022) in o agendi za dostojno delo. Poleg tega je leta 2022 zaradi pritiska, ki ga je povzročila naraščajoča inflacija v okviru vojne v Ukrajini, politika določanja plač postavila v središče razprave. Vladni predlog za sporazum o konkurenčnosti in dohodkih je privedel do tristranskega srednjeročnega sporazuma za izboljšanje dohodkov, plač in konkurenčnosti za obdobje 2023–2026 (CES, 2022a), sklenjenega 9. oktobra 2022, čemur je sledil dvostranski sporazum med vlado in sindikati javnega sektorja (portugalska vlada, 2022), sklenjen 24. oktobra 2022 (glej razdelek "Tristranski in dvostranski organi ter usklajevanje").