Gobernanza social del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia: Participación de los interlocutores sociales nacionales

El Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR) es un instrumento financiero temporal establecido por el Reglamento (UE) 2021/241 en febrero de 2021. Su objetivo inicial era apoyar la recuperación de los Estados miembros de la UE tras la pandemia de COVID-19 y, simultáneamente, reforzar sus economías y sociedades y prepararlas para la transición ecológica y digital. El MRR se enmarcó inicialmente en la pandemia, pero ha sido prorrogado a medio plazo (hasta 2026). El FRR es la piedra angular del ambicioso paquete NextGenerationEU y se ha integrado en el marco del Semestre Europeo para la coordinación de las políticas económicas y sociales; la financiación del FRR está destinada a abordar los retos identificados en las recomendaciones específicas que el Consejo de la Unión Europea ha establecido para cada país.

La Comisión Europea ha alentado a los gobiernos de los Estados miembros para que impliquen a los interlocutores sociales en el Semestre Europeo, y el Reglamento sobre el MRR exige que se les consulte en la preparación y ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia (PRR). El presente informe examina la calidad de la participación de los interlocutores sociales en la aplicación en curso de las reformas e inversiones incluidas en los PRR en 2023. También examina la calidad de su participación en la preparación de los programas nacionales de reforma (PNR) de 2023, en el marco del Semestre Europeo.

Contexto político

El ciclo del Semestre Europeo de 2023 se ha desarrollado en el difícil contexto de la guerra en Ucrania y de la incertidumbre en el contexto económico, en particular la elevada inflación y los cuellos de botella que afectan a la oferta. Estos problemas han afectado a la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, aunque el funcionamiento general del MRR va por la senda correcta. Según la Comisión, a 1 de septiembre de 2023 el FRR había recibido 31 solicitudes de pago de 19 Estados miembros y había desembolsado 153 400 millones de euros. Sin embargo, algunos Estados miembros señalaron algunos problemas relacionados con la capacidad administrativa, las dificultades para cumplir los plazos debido a retrasos imprevistos en las obras y los costes incurridos, y el cumplimiento de los hitos.

Tras la modificación del Reglamento del MRR, 23 Estados miembros han presentado voluntariamente planes de recuperación y resiliencia modificados que incluyen un nuevo capítulo de REPowerEU. Los Estados miembros presentaron estos capítulos en respuesta a la perturbación del mercado global de la energía provocada por la invasión rusa de Ucrania. En el marco del plan REPowerEU, el MRR apoya reformas e inversiones adicionales para cumplir los objetivos del plan, como la reducción del consumo de energía, el apoyo al reciclaje profesional de la mano de obra para un futuro ecológico, la lucha contra la pobreza energética y, en general, la aceleración de la transición hacia las energías limpias.

Conclusiones principales

Entornos institucionales para la participación

Cada Estado miembro ha elegido la estructura de gobernanza más adecuada para la ejecución de su PRR, de conformidad con los marcos nacionales de diálogo social. Por lo tanto, los marcos institucionales para implicar a los interlocutores sociales son muy variados, ya que algunos Estados miembros han establecido regímenes y procedimientos específicos, y otros han utilizado los canales de diálogo social existentes.

En la mayoría de los Estados miembros, los interlocutores sociales informaron de su participación a través de una combinación de contextos. En los Estados miembros en los que el diálogo social no se lleva a cabo a través de entornos formales o institucionalizados, las consultas bipartitas o tripartitas ad hoc o informales constituyen el principal marco para su participación. En otros países, se han establecido procesos de consulta ad hoc para implicar a los interlocutores sociales como alternativa a su participación a través de instituciones de diálogo social bien consolidadas. Además, algunos gobiernos han celebrado consultas como parte de los esfuerzos por ampliar el alcance de la participación más allá de los interlocutores sociales hasta las organizaciones de la sociedad civil.

Las instituciones de diálogo social bipartitas y tripartitas existentes constituyen un marco común para la participación de los interlocutores sociales en varios Estados miembros (Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, Chequia, Francia, Hungría, Malta, Polonia, Portugal, Eslovaquia y Eslovenia), aunque en algunos casos esta forma de participación es secundaria o complementaria de otros marcos.

En algunos países, los interlocutores sociales han participado a través de nuevos organismos o grupos de trabajo específicos creados en el contexto del Semestre Europeo o para supervisar la ejecución de los PRR. Este es el contexto predominante en algunos países de Europa Central y Oriental (Hungría, Polonia, Rumanía y Eslovaquia) y en el sur de Europa (Italia, Portugal y España).

Calidad de la participación

En consonancia con conclusiones anteriores sobre la aplicación de los PRR, en la mayoría de los Estados miembros los interlocutores sociales han señalado que la falta de tiempo para las consultas ha sido limitadora de una consulta adecuada y significativa.

De la misma forma, la calidad de los intercambios con las autoridades nacionales se evalúa en general en términos negativos. Los interlocutores sociales no están satisfechos con su limitada capacidad para influir en la ejecución de los planes de recuperación y resiliencia, ya sea debido a limitaciones de tiempo o a la falta de información adecuada o de retroalimentación por parte de las autoridades nacionales.

Sin embargo, estas evaluaciones deben entenderse de manera matizada y teniendo en cuenta su contexto, ya que pueden verse influidas por diversos factores. Uno de ellos es el diferente ritmo de aplicación en los distintos países. En algunos Estados miembros, el funcionamiento de los comités nacionales de seguimiento de los PRR se encuentra en sus fases iniciales, y las evaluaciones de los interlocutores sociales pueden verse afectadas por los debates relacionados con la composición de estos comités o por el acuerdo de las normas de procedimiento relativas a ellos.

En general, las organizaciones empresariales tienden a estar más satisfechas con su participación en la aplicación de las reformas y las inversiones, en la mayoría de los ámbitos políticos, que los sindicatos. Esto puede explicarse por la naturaleza de las reformas e inversiones previstas en los planes nacionales.

Sin embargo, las opiniones de los interlocutores sociales se ven influidas por la complejidad de la estructura de gobernanza para la aplicación de los PRR (incluidos ministerios, diferentes departamentos administrativos o regionales, etc.). En consecuencia, resulta difícil ofrecer una evaluación adecuada y significativa de los diversos órganos, instituciones y comités implicados.

Según los interlocutores sociales, la Comisión Europea se ha mostrado activa a la hora de informarles e implicarles en los avances relacionados con el FRR. Esta participación ha adoptado diversas formas, incluidos los intercambios periódicos con los responsables del Semestre Europeo de la Comisión, las reuniones con el Grupo de Trabajo sobre Recuperación y Resiliencia y la participación en misiones de investigación. La mayoría de los interlocutores sociales participantes apreciaron estas oportunidades de ser oídos.

Indicadores políticos

• Desde la adopción del MRR en 2021, durante la crisis de la COVID-19, ha evolucionado para adaptarse a un entorno geopolítico cambiante y a circunstancias económicas difíciles. Las lecciones extraídas de las primeras fases del proceso de aplicación del PRR tanto por parte de los gobiernos como de los interlocutores sociales deberían conducir ahora a una segunda fase más consolidada, durante la cual los interlocutores sociales habrían de participar de manera más regular y exhaustiva en diversos niveles.
   
• Cuanto más complejo e incierto sea el contexto económico, mejor y más amplia debería ser la participación de los interlocutores sociales en la formulación de políticas económicas, sociales y de sostenibilidad. Este compromiso contribuirá a garantizar la eficacia de las reformas estructurales y las inversiones establecidas en los planes de recuperación y resiliencia y aumentará su legitimidad.
   
• En consonancia con la recomendación de reforzar el diálogo social en la UE adoptada por el Consejo el 12 de junio de 2023 y con la aplicación del Pilar Europeo de Derechos Sociales, la participación sistemática, significativa y oportuna de los interlocutores sociales debería recibir una mayor prioridad en el desarrollo de las políticas sociales y de empleo y de cualquier otra política pertinente durante la segunda fase de aplicación del DRR, que se extenderá hasta finales de 2026.