Governação social do Mecanismo de Recuperação e Resiliência: Participação dos parceiros sociais nacionais

O Mecanismo de Recuperação e Resiliência (MRR) é um instrumento financeiro temporário criado pelo Regulamento (UE) 2021/241 em fevereiro de 2021. O seu objetivo inicial era apoiar a recuperação dos Estados-Membros da UE da pandemia de COVID-19 e, simultaneamente, reforçar as suas economias e sociedades e prepará-las para a transição ecológica e digital. O MRR foi inicialmente enquadrado pela pandemia, mas foi prorrogado a médio prazo (até 2026). Pedra angular do ambicioso pacote NextGenerationEU, o MRR foi integrado no quadro do Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas e sociais; o financiamento do MRR destina-se a dar resposta aos desafios identificados nas recomendações específicas por país estabelecidas pelo Conselho da União Europeia.

A Comissão Europeia incentivou os governos dos Estados-Membros a envolverem os parceiros sociais no Semestre Europeu, e o Regulamento MRR exige que sejam consultados na preparação e execução dos planos nacionais de recuperação e resiliência (PRR). Este relatório analisa a qualidade do envolvimento dos parceiros sociais na implementação em curso das reformas e dos investimentos incluídos nos PRR em 2023. Examina igualmente a qualidade da sua participação na preparação dos Programas Nacionais de Reformas (PNR) de 2023 no âmbito do Semestre Europeu.

Contexto político

O ciclo do Semestre Europeu de 2023 teve lugar num contexto desafiante da guerra na Ucrânia e num contexto económico incerto, incluindo uma inflação elevada e estrangulamentos no aprovisionamento. Estes problemas afetaram a execução dos PRR dos Estados-Membros, embora o funcionamento global do MRR esteja em curso. Segundo a Comissão, até 1 de setembro de 2023, o MRR tinha recebido 31 pedidos de pagamento de 19 Estados-Membros e tinha desembolsado 153,4 mil milhões de EUR. No entanto, alguns Estados-Membros comunicaram alguns problemas relacionados com a capacidade administrativa, dificuldades no cumprimento dos prazos devido a atrasos inesperados nos trabalhos e custos incorridos e a realização dos objetivos intermédios.

Na sequência da alteração do Regulamento MRR, 23 Estados-Membros apresentaram voluntariamente PRR alterados que incluem um novo capítulo REPowerEU. Os Estados-Membros apresentaram estes capítulos em resposta à perturbação do mercado mundial da energia causada pela invasão da Ucrânia pela Rússia. No âmbito do plano REPowerEU, o MRR apoia reformas e investimentos adicionais para atingir os objetivos do plano, tais como a redução do consumo de energia, o apoio à requalificação da mão de obra para um futuro ecológico, a luta contra a pobreza energética e, de um modo geral, a aceleração da transição para as energias limpas.

Principais conclusões

Estruturas institucionais de participação

Cada Estado-Membro escolheu a estrutura de governação mais adequada para a execução do seu PRR, em conformidade com os quadros nacionais de diálogo social. Os quadros institucionais de participação dos parceiros sociais são, por conseguinte, muito variados, uma vez que alguns Estados-Membros estabeleceram estruturas e procedimentos específicos e outros utilizaram os canais de diálogo social existentes.

Na maioria dos Estados-Membros, os parceiros sociais referiram estar envolvidos através de uma combinação de quadros. Nos Estados-Membros em que o diálogo social não é conduzido através de estruturas formais ou institucionalizadas, as consultas bipartidas ou tripartidas informais ou ad hoc são o principal contexto para a sua participação. Noutros países, foram criados processos de consulta ad hoc para envolver os parceiros sociais como alternativa à sua participação através de instituições de diálogo social bem estabelecidas. Além disso, alguns governos realizaram consultas no âmbito dos esforços para alargar o âmbito da participação para além dos parceiros sociais às organizações da sociedade civil.

As instituições de diálogo social bipartido e tripartido existentes são um contexto comum para a participação dos parceiros sociais em vários Estados-Membros (Bélgica, Bulgária, Croácia, Chipre, Chéquia, França, Hungria, Malta, Polónia, Portugal, Eslováquia e Eslovénia), embora, em alguns casos, esta forma de participação seja secundária ou complementar a outros quadros.

Em alguns países, os parceiros sociais foram envolvidos através de novos organismos ou grupos de trabalho específicos criados no contexto do Semestre Europeu ou para acompanhar a aplicação dos PRR. Este é o contexto predominante em alguns países da Europa Central e Oriental (Hungria, Polónia, Roménia e Eslováquia) e no sul da Europa (Itália, Portugal e Espanha).

Qualidade da participação

Em consonância com as conclusões anteriores sobre a execução dos PRR, na maioria dos Estados-Membros, os parceiros sociais identificaram o tempo insuficiente para as consultas como limitador de consultas adequadas e significativas.

Do mesmo modo, a qualidade dos intercâmbios com as autoridades nacionais é geralmente avaliada de forma negativa. Os parceiros sociais não estão satisfeitos com a sua limitada capacidade para influenciar a execução dos PRR, quer devido a limitações de tempo, quer devido à falta de informação adequada ou de retorno por parte das autoridades nacionais.

No entanto, estas avaliações devem ser entendidas de forma matizada e o seu contexto deve ser tido em conta, uma vez que podem ser influenciadas por vários fatores. Uma delas é o ritmo variável de implementação nos vários países. Em alguns Estados-Membros, o funcionamento dos comités nacionais de acompanhamento do PRR está na fase inicial, podendo as avaliações dos parceiros sociais ser afetadas por discussões relacionadas com a composição destes comités ou com o acordo de regras processuais relativas aos mesmos.

As organizações de empregadores tendem, em geral, a estar mais satisfeitas com o seu envolvimento na implementação de reformas e investimentos na maioria dos domínios políticos do que os sindicatos. Este facto pode ser explicado pela natureza das reformas e dos investimentos previstos nos planos nacionais.

As opiniões dos parceiros sociais são, no entanto, influenciadas pela complexidade da estrutura de governação para a execução dos PRR (incluindo ministérios, diferentes departamentos administrativos ou regionais, etc.). Consequentemente, é difícil fornecer uma avaliação adequada e significativa dos vários órgãos, instituições e comités envolvidos.

De acordo com os parceiros sociais, a Comissão Europeia tem vindo a informá-los ativamente e a envolvê-los nos desenvolvimentos relacionados com o MRR. Este envolvimento assumiu várias formas, incluindo intercâmbios regulares com os responsáveis da Comissão no âmbito do Semestre Europeu, reuniões com o Grupo de Trabalho para a Recuperação e a Resiliência e a participação em missões de apuramento de factos. Estas oportunidades de escuta foram apreciadas pela maioria dos parceiros sociais que participaram.

Indicadores para políticas

• Desde a sua adoção em 2021, durante a crise da COVID-19, o MRR evoluiu para se adaptar a um ambiente geopolítico em mudança e a circunstâncias económicas difíceis. Os ensinamentos retirados das primeiras fases do processo de execução do PRR, tanto pelos governos como pelos parceiros sociais, deverão agora conduzir a uma segunda fase mais estável, durante a qual os parceiros sociais devem ser envolvidos de forma mais regular e abrangente a vários níveis.
   
• Quanto mais complexo e incerto for o contexto económico, melhor e mais ampla deverá ser a participação dos parceiros sociais na elaboração de políticas económicas, sociais e de sustentabilidade. Este envolvimento contribuirá para garantir a eficácia das reformas estruturais e dos investimentos estabelecidos nos PRR, aumentando a sua legitimidade.
   
• Em consonância com a recomendação para reforçar o diálogo social na UE, adotada pelo Conselho em 12 de junho de 2023, e com a implementação do Pilar Europeu dos Direitos Sociais, a participação sistemática, significativa e atempada dos parceiros sociais deverá receber maior prioridade no desenvolvimento das políticas sociais e de emprego e em outras políticas relevantes durante a segunda fase da implementação do MRR, que decorrerá até ao final de 2026.