Elpymis- ja palautumistukivälineen ohjausjärjestelmä: Kansallisten työmarkkinaosapuolten osallistuminen

Javascript is disabled in your browser. Please, enable it for a better user experience.

Authors

Abstract

Tässä raportissa tarkastellaan kolme vuotta elpymis- ja palautumistukivälineen hyväksymisen jälkeen työmarkkinaosapuolten osallistumisen laatua vuonna 2023 kyseisellä aloitteella rahoitettujen uudistusten ja investointien meneillään olevassa täytäntöönpanossa. Tarkastelun kohteena on myös työmarkkinaosapuolten osallistuminen vuoden 2023 kansallisten uudistusohjelmien valmisteluun osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa.

Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskeva asetus edellyttää, että työmarkkinaosapuolia kuullaan elpymis- ja palautumistukivälineen uudistus- ja investointisuunnitelmien valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Lisäksi Euroopan komissio on kannattanut niiden osallistumista kansallisten uudistusohjelmien valmisteluun osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa. Raportissa todetaan, että työmarkkinaosapuolten osallistuminen on molemmissa prosesseissa laadultaan edelleen epätasaista eri maissa ja riippuu useista tekijöistä.

Social governance of the Recovery and Resilience Facility: Involvement of the national social partners

English (2.37 MB - PDF)

Key messages

Kansallisten työmarkkinaosapuolten tämänhetkinen arvio osallistumisensa laadusta kansallisiin elpymis- ja palautumissuunnitelmiin on epäyhtenäinen. Tämä vastaa aiempia havaintoja, joiden mukaan niiden osallistuminen ei ole kokonaisuudessaan vielä täysin tyydyttävää.

Työmarkkinaosapuolten järjestelmällistä, tarkoituksenmukaista ja oikea-aikaista osallistumista on priorisoitava entisestään työllisyys- ja sosiaalipolitiikan sekä muiden asiaankuuluvien politiikkojen kehittämisessä elvytys- ja sopeutumisvälineen täytäntöönpanon toisessa vaiheessa. Onkin tärkeää, että nämä uusitut toimenpiteet yhteensovitetaan kauttaaltaan vuoden 2023 neuvoston työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun vahvistamisesta annetun suosituksen ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin täytäntöönpanon kanssa.

Kun hallitukset ja työmarkkinaosapuolet siirtyvät elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon toiseen vaiheeseen, alkuvaiheiden kokemusten odotetaan varmistavan työmarkkinaosapuolten osallistumisen säännöllisesti ja laajasti eri tasoilla.

Työmarkkinaosapuolet totesivat, ettei viranomaisilta ole saatu asianmukaista tietoa ja palautetta eikä tietojenvaihtoon ole ollut riittävästi aikaa, mikä rajoittaa asianmukaista ja tarkoituksenmukaista kuulemista. Näitä arviointeja harkittaessa on kuitenkin tärkeää ottaa huomioon eri tekijät, kuten hallintorakenteiden monimutkaisuus.

EU:n tämänhetkinen yhä monimutkaisempi ja epävarmempi taloustilanne edellyttää nykyään työmarkkinaosapuolten parempaa ja laajempaa osallistumista kansalliseen talous-, sosiaali- ja kestävyyspolitiikkaan. Työmarkkinaosapuolten osallistuminen edistää ratkaisevalla tavalla tehokkaampia rakenneuudistuksia ja investointeja EU:ssa.

Executive summary

Elpymis- ja palautumistukiväline on tilapäinen rahoitusväline, joka perustettiin asetuksella (EU) 2021/241 helmikuussa 2021. Sen alkuperäisenä tarkoituksena oli tukea EU:n jäsenvaltioiden toipumista covid-19-pandemiasta ja samalla vahvistaa niiden talouksia ja yhteiskuntia ja valmistella niitä vihreään ja digitaaliseen siirtymään. Elpymis- ja palautumistukivälineen kehyksenä oli alun perin pandemia, mutta sitä on jatkettu keskipitkällä aikavälillä vuoteen 2026 asti. Elpymis- ja palautumistukiväline on kunnianhimoisen Next Generation EU -paketin kulmakivi, ja se on sisällytetty talous- ja sosiaalipolitiikan koordinointia koskevaan eurooppalaiseen ohjausjaksoon. Elpymis- ja palautumistukivälineen rahoitus pyrkii vastaamaan Euroopan unionin neuvoston antamissa maakohtaisissa suosituksissa yksilöityihin haasteisiin.

Euroopan komissio on kannustanut jäsenvaltioiden hallituksia ottamaan työmarkkinaosapuolet mukaan eurooppalaiseen ohjausjaksoon, ja elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevassa asetuksessa edellytetään niiden kuulemista kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien valmistelussa ja täytäntöönpanossa. Tässä kertomuksessa tarkastellaan työmarkkinaosapuolten osallistumisen laatua elpymis- ja palautumissuunnitelmien uudistusten ja investointien täytäntöönpanossa vuonna 2023. Tarkastelun kohteena on myös työmarkkinaosapuolten osallistuminen vuoden 2023 kansallisten uudistusohjelmien valmisteluun osana talouspolitiikan eurooppalaista ohjausjaksoa.

Taustaa

Vuoden 2023 eurooppalaisen ohjausjakson taustalla ovat Ukrainan sodan haasteet ja epävarma taloudellinen tilanne, kuten korkea inflaatio ja tarjonnan pullonkaulat. Nämä ongelmat ovat vaikuttaneet jäsenvaltioiden elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoon, vaikka elpymis- ja palautumistukivälineeseen liittyvä yleinen toiminta etenee suunnitellusti. Komission mukaan elpymis- ja palautumistukiväline oli saanut 1. syyskuuta 2023 mennessä 31 maksupyyntöä 19 jäsenvaltiolta ja suorittanut maksuja 153,4 miljardia euroa. Jotkin jäsenvaltiot ilmoittivat kuitenkin joistakin ongelmista, jotka liittyvät hallinnollisiin valmiuksiin, töihin liittyvien odottamattomien viivästysten ja aiheutuneiden kustannusten vuoksi ilmeneviin vaikeuksiin määräaikojen noudattamisessa sekä välitavoitteiden saavuttamiseen.

Elpymis- ja palautumistukivälinettä koskevan asetuksen muuttamisen jälkeen 23 jäsenvaltiota on toimittanut vapaaehtoisesti muutettuja elpymis- ja palautumissuunnitelmia, joihin sisältyy uusi REPowerEU-luku. Jäsenvaltiot esittivät nämä luvut vastauksena Venäjän Ukrainaan tekemän hyökkäyksen aiheuttamiin häiriöihin maailman energiamarkkinoilla. REPowerEU-suunnitelman mukaisesti elpymis- ja palautumistukiväline tukee lisäuudistuksia ja -investointeja, jotta saavutettaisiin suunnitelman tavoitteet. Ne liittyvät esimerkiksi energiankulutukseen, työvoiman uudelleenkoulutuksen tukemiseen vihreää tulevaisuutta varten, energiaköyhyyden torjumiseen ja yleensä puhtaaseen energiaan siirtymisen nopeuttamiseen.

Keskeiset havainnot

Osallistumisen institutionaaliset puitteet

Kukin jäsenvaltio on valinnut elpymis- ja palautumissuunnitelmansa täytäntöönpanoon sopivimmaksi katsomansa hallintorakenteen kansallisten työmarkkinavuoropuhelun järjestelmien mukaisesti. Työmarkkinaosapuolten osallistamista koskevissa institutionaalisissa puitteissa on näin ollen paljonkin eroja. Jotkin jäsenvaltiot ovat esimerkiksi luoneet tarkoitusta varten erityiset puitteet ja menettelyt, kun jotkin muut jäsenvaltiot ovat käyttäneet olemassa olevia työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun kanavia.

Useimmissa jäsenvaltioissa työmarkkinaosapuolet ilmoittivat osallistuvansa toimintaan useilla eri tavoilla. Jäsenvaltioissa, joissa työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua ei käydä virallisissa tai institutionaalisissa puitteissa, tilapäiset tai epäviralliset kahden- tai kolmenkeskiset neuvottelut ovat niiden osallistumisen tärkein muoto. Joissakin maissa on käytössä tilapäisiä kuulemismenettelyjä, joihin työmarkkinaosapuolet osallistuvat, vaihtoehtona työmarkkinaosapuolten vuoropuhelua varten luoduille vakiintuneille instituutioille. Lisäksi jotkin hallitukset ovat järjestäneet kuulemisia osana pyrkimyksiä laajentaa osallistumisen soveltamisalaa työmarkkinaosapuolten ulkopuolelle kansalaisyhteiskunnan organisaatioihin.

Nykyiset kahden- tai kolmenkeskiset työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun instituutiot muodostavat tavanomaiset puitteet työmarkkinaosapuolten osallistumiselle useissa jäsenvaltioissa (Belgia, Bulgaria, Kroatia, Kypros, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Slovakia, Slovenia, Tšekki ja Unkari), vaikka joissakin tapauksissa tämä osallistumisen muoto on toissijainen tai täydentävä muihin järjestelyihin nähden.

Muutamissa maissa työmarkkinaosapuolet ovat olleet mukana uusien elinten tai erityisten työryhmien kautta, jotka on perustettu talouspolitiikan eurooppalaisen ohjausjakson tai elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon yhteydessä. Tämä on vallitseva tilanne joissakin Keski- ja Itä-Euroopan maissa (Unkari, Puola, Romania ja Slovakia) ja Etelä-Euroopassa (Italia, Portugali ja Espanja).

Osallistumisen laadukkuus

Elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoa koskevien aiempien havaintojen mukaisesti useimmissa jäsenvaltioissa työmarkkinaosapuolet ovat todenneet, että kuulemiseen ei ollut riittävästi aikaa, mikä on rajoittanut asianmukaista ja merkityksellistä kuulemista.

Myös kansallisten viranomaisten kanssa käytävän tiedonvaihdon laatu arvioidaan yleensä kielteiseksi. Työmarkkinaosapuolet ovat tyytymättömiä rajalliseen kykyynsä vaikuttaa elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanoon joko ajanpuutteen vuoksi tai siksi, että kansallisilta viranomaisilta ei ole saatu riittävästi tietoa tai palautetta.

Nämä arvioinnit olisi kuitenkin ymmärrettävä monivivahteisesti, ja niiden konteksti olisi otettava huomioon, koska niihin voivat vaikuttaa monet eri tekijät. Yksi niistä on täytäntöönpanon vaihteleva nopeus eri maissa. Joissakin jäsenvaltioissa kansallisten elpymis- ja palautumissuunnitelmien seurantakomiteoiden toiminta on alkuvaiheessa, ja työmarkkinaosapuolten arviointeihin voivat vaikuttaa näiden komiteoiden kokoonpanoa koskevat keskustelut tai niitä koskevien menettelysääntöjen hyväksyminen.

Työnantajajärjestöt ovat yleensä ammattiliittoja tyytyväisempiä siihen, miten ne ovat osallistuneet useimmilla politiikan aloilla uudistusten ja investointien toteuttamiseen. Tätä saattaa selittää uudistusten ja investointien luonne kansallisissa suunnitelmissa.

Työmarkkinaosapuolten näkemyksiin vaikuttaa kuitenkin elpymis- ja palautumissuunnitelmien täytäntöönpanon hallintorakenteen monimutkaisuus (esimerkiksi ministeriöt, erilaiset hallinnolliset tai alueelliset yksiköt jne.). Siksi eri elimistä, toimielimistä ja komiteoista on vaikea antaa kunnollista ja tyhjentävää arviota.

Työmarkkinaosapuolten mukaan Euroopan komissio on tiedottanut niille aktiivisesti elpymis- ja palautumistukivälineestä ja ottanut niitä mukaan siihen liittyvään kehitykseen. Tällaista osallistumista on tapahtunut eri muodoissa, kuten säännöllisenä tietojenvaihtona komission eurooppalaisesta ohjausjaksosta vastaavien virkailijoiden kanssa, tapaamisina elpymis- ja palautumistyöryhmän kanssa ja osallistumisena tiedonhankintamatkoihin. Suurin osa kuulemiseen osallistuneista työmarkkinaosapuolista arvosti mahdollisuuksia tulla kuulluksi.

Päätelmät

Sen jälkeen, kun elpymis- ja palautumistukiväline hyväksyttiin vuonna 2021 covid-19-kriisin aikana, se on mukautunut muuttuvaan geopoliittiseen ympäristöön ja haastaviin taloudellisiin oloihin. Sekä hallitusten että työmarkkinaosapuolten elpymis- ja palautumissuunnitelman täytäntöönpanoprosessin alkuvaiheista saamien kokemusten pitäisi nyt johtaa vakaampaan toiseen vaiheeseen, jonka aikana työmarkkinaosapuolten osallistumisen eri tasoilla olisi oltava säännöllisempää ja kattavampaa.
Mitä monimutkaisempi ja epävarmempi taloudellinen tilanne on, sitä tiiviimmin ja laajemmin työmarkkinaosapuolten pitäisi osallistua taloudelliseen, sosiaaliseen ja kestävää kehitystä tukevaan päätöksentekoon. Tämä sitoutuminen varmistaa elpymis- ja palautumissuunnitelmissa esitettyjen rakenteellisten uudistusten ja investointien tehokkuuden ja lisää niiden legitimiteettiä.
Neuvoston 12 päivänä kesäkuuta 2023 sosiaalisen vuoropuhelun vahvistamisesta EU:ssa hyväksymän suosituksen ja Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin täytäntöönpanon mukaisesti työmarkkinaosapuolten järjestelmällistä, tarkoituksenmukaista ja oikea-aikaista osallistumista pitäisi priorisoida paremmin työllisyys- ja sosiaalipolitiikkojen ja muiden asiaankuuluvien politiikkojen kehittämisessä elpymis- ja palautumistukivälineen täytäntöönpanon toisessa vaiheessa, joka jatkuu vuoden 2026 loppuun.

The report contains the following lists of tables and figures.

List of tables

Table 1: Categories of settings for involvement of social partners in RRP implementation and associated Member States
Table 2: Time allotted for institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 3: Adequacy of the form of involvement in institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 4: Meaningful exchange of views through institutionalised tripartite or bipartite social dialogue
Table 5: Time allotted in specific bodies or working groups for RRP implementation or for the European Semester
Table 6: Meaningful exchange of views in working groups for RRP implementation or the European Semester
Table 7: Involvement in formal consultations on the REPowerEU chapter
Table 8: Information provided to the social partners on the REPowerEU chapter
Table 9: Was enough time allotted?
Table 10: Degree of involvement: Was it an actual consultation process?
Table 11: Balance: Were trade unions and employer organisations consulted on an equal footing?
Table 12: Were the social partners’ views acknowledged explicitly?
Table 13: Social partners’ assessment of the influence of their views on the content of the 2023 NRPs
Table 14: Regular or irregular exchanges with the European Commission’s European Semester officers
Table 15: Participation in European Commission missions
Table 16: Participation in ad hoc meetings
Table A1: Organisations that participated in the study, by Member State
Table A2: National correspondents who contributed to the research

List of figures

Figure 1: Number of Member States that use each type of institutional setting for involving the social partners in RRP implementation
Figure 2: Main setting for involving social partners in RRP implementation, EU Member States, 2023
Figure 3: Degree of satisfaction with involvement in implementation of digital transition policies, EU Member States, 2023
Figure 4: Degree of satisfaction with involvement in implementation of policies on economic and social cohesion, productivity and competitiveness, EU Member States, 2023
Figure 5: Degree of satisfaction with involvement in implementation of policies on the green transition and environmental sustainability, EU Member States, 2023
Figure 6: Degree of satisfaction with involvement in implementation of policies on health, and economic, social and institutional resilience, EU Member States, 2023
Figure 7: Degree of satisfaction with involvement in implementation of policies for the next generation, EU Member States, 2023
Figure 8: Assessment of the potential influence of the measures and reforms included in the RRPs, EU Member States, 2023
Figure 9: Assessment of changing involvement in implementation of RRP reforms and investments since the establishment of the RRF, EU Member States, 2023

Number of pages: 64

Reference nº: EF23060

ISBN: 978-92-897-2391-6

Catalogue nº: TJ-02-24-145-EN-N

DOI: 10.2806/43618

Permalink: eurofound.link/ef23060

Cite this publication
Eurofound (2024), Social governance of the Recovery and Resilience Facility: Involvement of the national social partners, National social partners and policymaking series, Publications Office of the European Union, Luxembourg.