Sociaal bestuur van de herstel- en veerkrachtfaciliteit: betrokkenheid van de nationale sociale partners

De herstel- en veerkrachtfaciliteit is een tijdelijk financieel instrument dat in februari 2021 bij Verordening (EU) 2021/241 werd ingesteld. Het oorspronkelijke doel van de faciliteit bestond erin de EU-lidstaten te ondersteunen bij hun herstel van de COVID-19-pandemie en tegelijkertijd de economieën en samenlevingen van deze landen te versterken en hen voor te bereiden op de groene en digitale transitie. De herstel- en veerkrachtfaciliteit werd oorspronkelijk in het leven geroepen tegen de achtergrond van de pandemie, maar is intussen uitgebreid tot een instrument van middellange termijn (tot 2026). De faciliteit vormt de hoeksteen van het ambitieuze NextGenerationEU-pakket en is opgenomen in het kader van het Europees Semester voor economische en sociale beleidscoördinatie. Financiering uit de herstel- en veerkrachtfaciliteit is bedoeld om de uitdagingen aan te pakken die zijn vastgesteld in de landspecifieke aanbevelingen van de Raad van de Europese Unie.

De Europese Commissie heeft de regeringen van de lidstaten aangemoedigd om de sociale partners te betrekken bij het Europees Semester, en krachtens de verordening tot instelling van de herstel- en veerkrachtfaciliteit moeten zij worden geraadpleegd bij de voorbereiding en uitvoering van de nationale herstel- en veerkrachtplannen. In dit verslag wordt gekeken naar de kwaliteit van de betrokkenheid van de sociale partners bij de lopende uitvoering van de hervormingen en investeringen die deel uitmaken van deze plannen in 2023. Ook de betrokkenheid van de partners bij de voorbereiding van de nationale hervormingsprogramma’s voor 2023 in het kader van het Europees Semester wordt uit kwaliteitsoogpunt geëvalueerd.

Beleidscontext

De cyclus van het Europees Semester van 2023 speelde zich af in de hachelijke context van de oorlog in Oekraïne en de onzekere economische situatie, die hoge inflatie en knelpunten in de toeleveringsketen met zich meebracht. Deze problemen hebben gevolgen gehad voor de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen van de lidstaten, hoewel de algehele activiteit van de faciliteit op schema ligt. Volgens de Commissie had de faciliteit op 1 september 2023 van 19 lidstaten 31 betalingsverzoeken ontvangen en 153,4 miljard EUR uitbetaald. Sommige lidstaten maakten echter melding van moeilijkheden in verband met een gebrek aan administratieve capaciteit, hinder bij het halen van deadlines door onverwachte vertragingen in de werkzaamheden en gemaakte kosten, en problemen met het bereiken van mijlpalen.

Na de wijziging van de verordening tot instelling van de faciliteit hebben 23 lidstaten vrijwillig aangepaste herstel- en veerkrachtplannen ingediend met een nieuw REPowerEU-hoofdstuk, in reactie op de verstoring van de mondiale energiemarkt als gevolg van de Russische invasie van Oekraïne. In het kader van het REPowerEU-plan biedt de herstel- en veerkrachtfaciliteit ondersteuning bij aanvullende hervormingen en investeringen om de doelstellingen van dat plan te verwezenlijken, zoals het verminderen van het energieverbruik, het ondersteunen van de omscholing van arbeidskrachten met het oog op een groene toekomst, het aanpakken van energiearmoede en het in het algemeen versnellen van de overgang naar schone energie.

Hoofdconclusies

Institutionele kaders voor betrokkenheid

Elke lidstaat heeft de meest geschikte bestuursstructuur gekozen voor de uitvoering van het herstel- en veerkrachtplan van dat land in overeenstemming met de nationale voorzieningen voor sociale dialoog. De institutionele kaders waarin de sociale partners hun rol spelen zijn dan ook zeer uiteenlopend: sommige lidstaten hebben specifieke stelsels en procedures vastgesteld, terwijl andere gebruikmaken van bestaande kanalen voor sociale dialoog.

In de meeste lidstaten gaven de sociale partners aan dat hun betrokkenheid via een combinatie van verschillende instellingen verliep. In lidstaten waar de sociale dialoog geen formele of geïnstitutionaliseerde structuren heeft, vormen ad hoc gehouden of informele bipartiete of tripartiete raadplegingen de voornaamste vorm van betrokkenheid. In andere landen zijn ad-hocoverlegprocessen opgezet waarin de sociale partners hun stem kunnen laten horen, als alternatief voor deelname aan de sociale dialoog via gevestigde instellingen. Daarnaast hebben sommige regeringen raadplegingen gehouden als onderdeel van hun pogingen om de betrokkenheid verder uit te breiden van de sociale partners naar maatschappelijke organisaties.

In verschillende lidstaten (België, Bulgarije, Cyprus, Frankrijk, Hongarije, Kroatië, Malta, Polen, Portugal, Slovenië, Slowakije en Tsjechië) bieden bestaande bipartiete en tripartiete instellingen voor sociale dialoog een vast kader voor de betrokkenheid van de sociale partners, hoewel dit formaat in sommige gevallen een secundaire of aanvullende rol speelt.

In enkele landen zijn de sociale partners ingeschakeld via nieuwe instanties of specifieke werkgroepen die werden opgericht in het kader van het Europees Semester of om de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen te controleren. Dit waren de meest gebruikte kanalen in een aantal landen in Midden- en Oost-Europa (Hongarije, Polen, Roemenië en Slowakije) en in Zuid-Europa (Italië, Portugal en Spanje).

Kwaliteit van de betrokkenheid

In lijn met eerdere bevindingen met betrekking tot de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen wezen de sociale partners in de meeste lidstaten op een gebrek aan tijd voor raadplegingen als belemmering voor behoorlijk en zinvol overleg.

Evenzo wordt de kwaliteit van het contact met nationale autoriteiten over het algemeen negatief beoordeeld. De sociale partners zijn ontevreden over hun beperkte invloed op de uitvoering van de plannen – hetzij vanwege tijdsdruk, hetzij wegens een gebrek aan passende informatie of feedback van de nationale autoriteiten.

Deze opmerkingen dienen echter genuanceerd te worden en in de juiste context te worden geplaatst, omdat zij door verschillende factoren kunnen worden beïnvloed. Zo varieert het tempo van de tenuitvoerlegging van land tot land. In sommige lidstaten staan de nationale comités voor toezicht op de herstel- en veerkrachtplannen nog in de kinderschoenen en kan het oordeel van de sociale partners zijn beïnvloed door discussies over de samenstelling van deze comités of de goedkeuring van de betreffende procedureregels.

Werkgeversorganisaties uiten over het algemeen een grotere mate van tevredenheid met hun betrokkenheid bij de uitvoering van hervormingen en investeringen op de meeste beleidsterreinen dan vakbonden. Dit kan worden verklaard door de aard van de hervormingen en investeringen waarin de nationale plannen voorzien.

De standpunten van de sociale partners worden echter beïnvloed door de complexe aard van de bestuursstructuur voor de uitvoering van de herstel- en veerkrachtplannen (met inbegrip van ministeries, verschillende administratieve of regionale departementen enz.). Dat maakt het moeilijk om een degelijke, zinvolle beoordeling te geven van de verschillende betrokken instanties, instellingen en comités.

Volgens de sociale partners heeft de Europese Commissie hen actief geïnformeerd over en betrokken bij de ontwikkelingen die zich in verband met de herstel- en veerkrachtfaciliteit hebben voorgedaan. Deze betrokkenheid nam verschillende vormen aan, waaronder regelmatige uitwisselingen met de functionarissen van de Commissie voor het Europees Semester, vergaderingen met de taskforce voor herstel en veerkracht en deelname aan onderzoeksmissies. De meeste deelnemende sociale partners waardeerden deze mogelijkheden om hun stem te laten horen.

Beleidsadviezen

• De herstel- en veerkrachtfaciliteit is sinds de instelling ervan in 2021 – tijdens de COVID-19-crisis – geëvolueerd om zich aan te passen aan de veranderende geopolitieke context en penibele economische omstandigheden. De lessen die zowel door de regeringen als door de sociale partners uit de eerste uitvoeringsstappen van de herstel- en veerkrachtplannen zijn getrokken, zouden nu moeten leiden tot een stabielere tweede fase, waarin de sociale partners op verschillende niveaus regelmatiger en uitgebreider bij het proces worden betrokken.
   
• Hoe complexer en onzekerder de economische situatie is, des te beter en breder de betrokkenheid van de sociale partners bij de economische, sociale en duurzaamheidsgerelateerde beleidsvorming moet zijn. Deze inspraak helpt de doeltreffendheid van de structurele hervormingen en investeringen die in de herstel- en veerkrachtplannen zijn vastgelegd te waarborgen en de legitimiteit ervan te vergroten.
   
• In overeenstemming met de aanbeveling over de versterking van de sociale dialoog in de EU, die de Raad op 12 juni 2023 heeft goedgekeurd, en in lijn met de tenuitvoerlegging van de Europese pijler van sociale rechten, moet de systematische, zinvolle en tijdige betrokkenheid van de sociale partners meer prioriteit krijgen bij de ontwikkeling van beleid inzake werkgelegenheid, sociale kwesties en alle andere relevante aangelegenheden in de tweede fase van de uitvoering van de herstel- en veerkrachtfaciliteit (tot eind 2026).