Contesto per il Portogallo

Tra il 2012 e il 2022 il prodotto interno lordo (PIL) del Portogallo è cresciuto del 19,86%, un tasso di crescita superiore al tasso di crescita medio dell'UE del 15,29% per lo stesso periodo. Nel 2022, il tasso di disoccupazione in Portogallo ha raggiunto il 6%; tuttavia, la disoccupazione giovanile si è attestata al 19%, 4,5 punti percentuali in più rispetto alla media dell'UE (14,5%).

Il tasso di occupazione femminile nel 2022 si è attestato al 74,4%, superiore alla media dell'UE del 69,5%. Il tasso di occupazione totale nel 2022 è stato del 76,4%, leggermente superiore alla media dell'UE dello stesso anno, che era del 74,5%.

I principali atti legislativi in vigore in Portogallo che disciplinano il rapporto di lavoro e le relazioni industriali sono il Codice del lavoro (Código de Trabalho; Legge 7/2009 del 12 febbraio), che regola il settore privato, e la Legge generale sul lavoro nelle funzioni pubbliche (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; Legge 35/2014 del 20 giugno), che disciplina il settore pubblico.

Il codice del lavoro del 2009 è stato oggetto di sette modifiche tra il 2011 e il 2014.

Nel ciclo politico 2015-2019, il governo del Partito Socialista (Partido Socialista, PS) ha apportato un'ampia gamma di modifiche legislative. Nel 2017 la delibera 82/2017 ha stabilito nuove regole in materia di estensione dei contratti collettivi, sostituendo i criteri di rappresentatività/rappresentanza delle associazioni datoriali con nuovi criteri incentrati sull'inclusività e sulla riduzione delle disuguaglianze. Introdotta anch'essa nel 2017, la legge 73/2017 ha rafforzato il quadro giuridico che disciplina le molestie sul lavoro nel settore privato e pubblico. Nel 2018 la legge 60/2018 ha introdotto misure volte a promuovere la parità di retribuzione tra donne e uomini, tra cui la fornitura regolare di informazioni sulle differenze di retribuzione per azienda, professione e livello di qualifica, e norme di trasparenza per prevenire la discriminazione salariale.

Nel 2018 la legge 14/2018 ha stabilito che, in caso di trasferimento di azienda o di stabilimento, i lavoratori conservano tutti i diritti contrattuali e acquisiti, ovvero la retribuzione, l'anzianità, la categoria professionale e i contenuti funzionali, e le prestazioni sociali. Tale regime giuridico è stato esteso dalla legge 18/2021 alle situazioni di trasferimento mediante aggiudicazione di prestazioni di servizi mediante gara pubblica, contratto diretto o qualsiasi altro mezzo di selezione, sia nel settore pubblico che in quello privato, vale a dire la fornitura di servizi di sorveglianza, ristorazione, pulizia o trasporto.

Nel 2019, la legge 93/2019 ha introdotto modifiche significative al Codice del lavoro (Campos Lima e Perísta, 2020; Campos Lima, 2021). Tale normativa ha introdotto nuove regole per contrastare la segmentazione del mercato del lavoro, riducendo la durata dei contratti a tempo determinato a un massimo di due anni e di tre rinnovi; limitarne l'uso solo a esigenze temporanee; e ha istituito un "contributo supplementare per fatturato eccessivo" da applicare alle imprese con una percentuale annua di contratti a tempo determinato superiore alla media del fatturato del settore. Tuttavia, due misure introdotte da questa legge hanno creato potenziali rischi di precarietà: (1) l'estensione del periodo di prova da 90 a 180 giorni per coloro che cercano il loro primo impiego e coloro che si trovano in disoccupazione di lunga durata se assunti con contratti a tempo indeterminato e (2) l'estensione dei contratti a tempo determinato di brevissima durata da 15 a 35 giorni, consentendone l'utilizzo al di fuori delle attività agricole e turistiche. Tale legislazione ha inoltre introdotto modifiche al quadro di contrattazione collettiva e alla regolamentazione dell'orario di lavoro (cfr. la sezione «Regolamentazione dell'orario di lavoro») (Campos Lima e Perísta, 2020; Campos Lima, 2021).

Nel 2021 è emersa una nuova fase di cambiamento legislativo, che è avvenuta a seguito della discussione in un libro verde sul futuro del lavoro (Moreira e Dray, 2022). A seguito di questo dibattito, il governo ha presentato un pacchetto di misure denominato Agenda per il lavoro dignitoso (Agenda do Trabalho Digno), che ha aperto un dibattito sulle nuove riforme del diritto del lavoro. Il dibattito avviato nel 2021 è stato interrotto dalle elezioni politiche, ma è proseguito nel 2022; solo il 23 febbraio 2023 il parlamento portoghese ha approvato la legislazione (governo portoghese, 2023a; parlamento portoghese, 2023), ed è entrato in vigore il 3 aprile 2023.

Uno dei temi affrontati dal Libro verde è la regolamentazione del telelavoro. L'urgente necessità di migliorare il quadro giuridico, al di là delle misure temporanee, nel contesto della diffusione del telelavoro durante la pandemia (Eurofound, 2021a, 2022) ha accelerato la modifica del codice del lavoro sul telelavoro introdotta dalla legge 83/2021, entrata in vigore nel gennaio 2022. Il nuovo regime, introdotto da questa legge, definisce il telelavoro come la prestazione di lavoro sotto la subordinazione legale del lavoratore a un datore di lavoro in un luogo non determinato da quest'ultimo, utilizzando le tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

L'emendamento stabilisce che il principio dei laboratori favorevoli si applica alle "condizioni di lavoro in regime di telelavoro", impedendo che i contratti collettivi e i contratti individuali di lavoro stabiliscano condizioni meno favorevoli di quelle stabilite dal codice del lavoro (articolo 3). L'emendamento include anche le "condizioni di lavoro in regime di telelavoro" nell'elenco delle materie che devono essere disciplinate dai contratti collettivi (articolo 492). Rafforza il diritto dei lavoratori con figli e con responsabilità di assistenza informale di optare per il telelavoro (articolo 166); amplia la gamma delle spese dei lavoratori che i datori di lavoro devono sostenere (articolo 168); amplia la tutela della privacy dei lavoratori, prevenendo il rischio di ipervigilanza (art. 170); garantisce migliori condizioni per il collegamento dei lavoratori con i locali dell'azienda; e stabilisce l'"obbligo del datore di lavoro di astenersi dal contattare il lavoratore al di fuori dell'orario di lavoro" (dever de abstenção de contacto), una norma che si applica non solo ai lavoratori in regime di telelavoro, ma a tutti i lavoratori (articolo 169, lettera B), e articolo 199, lettera A)). Migliora inoltre la regolamentazione relativa ai diritti dei lavoratori all'informazione, alla rappresentanza e alla partecipazione e migliora le condizioni per la loro interazione con i sindacati e le strutture rappresentative dei luoghi di lavoro (articoli 169 e 465).

In base a tale emendamento, l'attuazione del telelavoro richiederà sempre un accordo scritto, in concomitanza con il contratto di lavoro iniziale o indipendentemente da esso (articolo 166). L'accordo sul telelavoro definisce il regime di permanenza o alternanza tra periodi di lavoro a distanza e lavoro in presenza. Deve menzionare i seguenti aspetti: il luogo in cui il dipendente svolgerà abitualmente la propria attività lavorativa; il normale periodo di lavoro giornaliero e settimanale; orario di lavoro; l'attività appaltata e la categoria corrispondente; la retribuzione cui il dipendente avrà diritto, comprensiva dei benefici complementari e accessori; la proprietà degli strumenti di lavoro e la persona responsabile della loro installazione e manutenzione; e la frequenza e le modalità di svolgimento del contatto faccia a faccia. L'accordo di telelavoro può essere stipulato a tempo determinato o indeterminato. Quando è per un periodo determinato, non può superare i sei mesi e si rinnoverà automaticamente per periodi uguali se nessuna delle parti revoca l'accordo per iscritto fino a 15 giorni prima della scadenza.

Il nuovo regime del telelavoro estende alcune delle norme applicabili al telelavoro nell'ambito dei contratti di lavoro (rapporti di lavoro subordinato) ai lavoratori autonomi ogniqualvolta siano considerati economicamente dipendenti dal beneficiario dell'attività (articolo 165). Tali norme comprendono quelle relative alle attrezzature e agli impianti necessari per lo svolgimento dell'attività lavorativa e per le interazioni tra lavoratori e lavoratori (articolo 168); l'organizzazione, la direzione e il controllo del lavoro (articolo 169, lettera A); eventuali obblighi particolari dei datori di lavoro e dei lavoratori (articolo 169, lettera B); la vita privata dei lavoratori in regime di telelavoro (articolo 170); e la salute e la sicurezza sul luogo di lavoro (articolo 170, lettera A)). I lavoratori autonomi sono considerati economicamente dipendenti quando il 50% o più del loro reddito annuo è pagato dalla stessa entità.

In Portogallo, le istituzioni democratiche per le relazioni industriali sono emerse nel contesto della transizione rivoluzionaria verso la democrazia dopo il 1974. Dopo quasi mezzo secolo di dittatura e il più lungo corporativismo autoritario in Europa, il nuovo stato democratico ha svolto un ruolo importante negli anni '70 nel miglioramento degli standard del lavoro e nella configurazione del sistema delle relazioni industriali. L'influenza politica delle confederazioni sindacali e dei datori di lavoro è stata rafforzata dall'istituzionalizzazione della concertazione tripartita, un processo iniziato nel 1984 e che ha acquisito una rilevanza crescente (Campos Lima e Naumann, 2011). Alla fine degli anni '80 e negli anni '90, i patti sociali tripartiti hanno svolto un ruolo centrale nel condizionare la contrattazione collettiva verso la moderazione salariale, anche se la Confederazione Generale dei Lavoratori Portoghesi (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – la confederazione sindacale più rappresentativa – non li ha firmati. Al contrario, l'Unione Generale dei Lavoratori (União Geral de Trabalhadores, UGT) ha firmato tutti questi patti sociali.

Il Codice del lavoro del 2003 (legge 99/2003 del 27 agosto), un'iniziativa del governo di centro-destra, ha invertito il principio dei laboratori di favore e ha introdotto meccanismi per accelerare la risoluzione dei contratti collettivi e ridurne il periodo di validità dopo la scadenza. Ha spianato la strada ai datori di lavoro per recedere unilateralmente dai contratti collettivi esistenti, ma, a causa di lacune nella legge, ciò non si è applicato ad alcuni accordi particolarmente importanti. La contrattazione collettiva è entrata in crisi nel 2004, con un forte calo dei rinnovi dei contratti collettivi e della loro copertura (solo 600.000 lavoratori).

Durante il mandato del governo PS (2005-2009), la ripresa della contrattazione collettiva è stata facilitata da un accordo tripartito a medio termine nel 2006 sulla traiettoria del salario minimo firmato da tutte le parti sociali. Nel 2008, quando si è verificata la crisi finanziaria globale, circa 1.800.000 lavoratori erano coperti da rinnovi di contratti collettivi, pari a circa il 65% di tutti i dipendenti (esclusa la pubblica amministrazione). Il Codice del lavoro del 2009 (legge 7/2009 del 12 febbraio), un'iniziativa del governo socialista, ha introdotto cambiamenti significativi nel quadro della contrattazione collettiva: ha parzialmente ripristinato il laboratori favorevoli, ha introdotto la possibilità di negoziati non sindacali a livello aziendale sulla base di un mandato sindacale e ha ulteriormente facilitato la "caducità" unilaterale dei contratti collettivi e ne ha ridotto la validità, rimuovere gli ostacoli al recesso dagli accordi (Campos Lima, 2019).

Il [memorandum d'intesa sulla condizionalità specifica della politica economica] (file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf), memorandum d'intesa (in vigore tra maggio 2011 e maggio 2014), ha imposto in Portogallo varie misure politiche di estrema austerità e profondi cambiamenti nelle istituzioni del mercato del lavoro e nel quadro giuridico, come condizione per il salvataggio finanziario del paese (Costa e Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Il memorandum d'intesa è stato firmato il 17 maggio 2011 dalle istituzioni della Troika – Commissione europea (CE), Banca centrale europea (BCE) e Fondo monetario internazionale (FMI) – e dal governo ad interim del Partito socialista (PS). Tuttavia, è stato il governo risultante dalle elezioni successive, la coalizione di centro-destra del Partito Socialdemocratico (Partido Social Democrata, PSD) e del CDS – Partito Popolare (CDS – Partido Popular), al potere dal 21 giugno 2011, ad attuare le esigenze politiche della Troika. Le misure e le leggi imposte nel 2011-2014 durante la coalizione di centro-destra PSD/CDS in linea con il MoU (e oltre) hanno ridotto ancora più drasticamente il potere contrattuale dei sindacati. La legislazione ha dato più spazio ai rappresentanti non sindacali per negoziare a livello aziendale. Il periodo di sopravvivenza dei contratti collettivi è stato ulteriormente ridotto, incoraggiando i datori di lavoro a recedere unilateralmente dagli accordi esistenti. Per l'estensione dei contratti collettivi erano necessarie condizioni più rigorose (basate sulla rappresentatività delle organizzazioni dei datori di lavoro). È stato possibile procedere alla sospensione (deroga) dei contratti collettivi per le imprese in crisi. Tutti questi cambiamenti, combinati con la crisi economica, hanno portato a un drastico calo dei rinnovi dei contratti collettivi e del numero di lavoratori coperti, che ha raggiunto i livelli storici più bassi nel 2012, 2013 e 2014 (Campos Lima e Abrantes, 2016; Campos Lima, 2019).

Dal 2015 si sono registrati sviluppi positivi nella crescita economica e nell'occupazione e sono state introdotte una serie di misure sociali e a favore del lavoro, tra cui l'aumento regolare del salario minimo lanciato dal governo del PS in alleanza con i partiti di sinistra portoghesi: il Blocco di Sinistra (Bloco de Esquerda, BE), il Partito Comunista (Partido Comunista, PCP) e il Partito Ecologista Verde (Partido Ecologista 'Os Verdes', PEV). Tutto ciò ha contribuito positivamente alle relazioni industriali. Questi sviluppi e le nuove norme hanno facilitato la proroga dei contratti collettivi (cfr. la sezione «Meccanismi di estensione») e hanno contribuito a una certa ripresa della contrattazione collettiva, sebbene la contrattazione collettiva non sia tornata ai livelli osservati prima della crisi finanziaria globale. La concertazione tripartita ha riacquistato importanza anche attraverso gli accordi tripartiti firmati nel 2016, 2017 e 2018, con gli ultimi due che comprendono un'ampia gamma di misure.

A seguito dell'accordo tripartito sulla lotta al lavoro precario e sulla segmentazione del mercato del lavoro e sulla promozione di un maggiore dinamismo nella contrattazione collettiva firmato nel 2018, la legge 93/2019 di modifica del codice del lavoro (entrata in vigore il 1° ottobre 2019) ha riconfigurato il quadro della contrattazione collettiva in relazione alla scadenza dei contratti collettivi, pur non annullando la possibilità di una caducità unilaterale (si veda la sezione "Scadenza dei contratti collettivi"). Inoltre, ha creato una nuova sfida per la contrattazione collettiva consentendo di decidere e attuare i "conti collettivi dell'orario di lavoro" sia mediante contratti collettivi che mediante referendum aziendali organizzati dai datori di lavoro (cfr. la sezione "Regolamentazione dell'orario di lavoro").

Permangono questioni controverse in relazione alla legislazione sul lavoro e al quadro giuridico della contrattazione collettiva, che sono state sottolineate dalla CGTP-IN, la più grande confederazione sindacale. In particolare, la CGTP-IN sostiene che è necessaria una profonda revisione del quadro giuridico della contrattazione collettiva al fine di ristabilire pienamente il principio dei laboratori di favore e di consentire la scadenza dei contratti collettivi solo a seguito di una decisione congiunta delle parti firmatarie. Finora, tali affermazioni non hanno portato a una revisione di successo.

Nel settore pubblico, il governo PS ha invertito i tagli ai salari nominali e ha ripristinato la settimana di 35 ore, voltando pagina sull'austerità, ma non sono stati raggiunti risultati importanti nella contrattazione collettiva in termini di salari (che sono stati congelati per quasi un decennio). La pressione dei sindacati si è intensificata nell'ultimo trimestre del 2018 e nel corso del 2019, senza successo. Le restrizioni alla spesa pubblica hanno giocato un ruolo importante nella giustificazione dello stallo da parte del governo.

La pandemia ha spinto all'attuazione di misure temporanee che potevano avere un impatto sulla contrattazione collettiva. Nel 2020, durante lo stato di emergenza, il diritto di sciopero è stato limitato in settori essenziali, tra cui il servizio pubblico sanitario (Eurofound, 2021a); dall'altro, nel 2021, il governo ha risposto alla situazione critica in materia di contrattazione collettiva sospendendo per un periodo di 24 mesi i termini relativi alla sopravvivenza e alla scadenza dei contratti collettivi (legge 11/2021 del 9 marzo 2021). La misura mirava a prevenire l'emergere di lacune nella copertura della contrattazione collettiva (Eurofound, 2022).

L'agenda del dialogo sociale per il periodo 2021-2022 è stata molto impegnativa in termini di ampia gamma di questioni che il governo e le parti sociali dovevano affrontare nel quadro del Consiglio economico e sociale (Conselho Económico e Social, CES) e del comitato permanente di concertazione sociale tripartito (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS). Tra queste, la discussione sul piano di resilienza e ripresa (Ministero della Pianificazione, 2021) e un dibattito sul libro verde sul futuro del lavoro (Moreira e Dray, 2022) e sull'agenda per il lavoro dignitoso. Inoltre, nel 2022, la pressione indotta dall'escalation dell'inflazione, nel contesto della guerra in Ucraina, ha posto al centro del dibattito la politica salariale. La proposta del governo di un accordo sulla competitività e i redditi ha portato a un accordo tripartito a medio termine per il miglioramento del reddito, dei salari e della competitività per il periodo 2023-2026 (CES, 2022a), concluso il 9 ottobre 2022, cui ha fatto seguito un accordo bipartito tra il governo e i sindacati del settore pubblico (governo portoghese, 2022), concluso il 24 ottobre 2022 (cfr. la sezione «Organi e concertazione tripartiti e bipartiti»).