Hintergrund für Portugal

Zwischen 2012 und 2022 wuchs das portugiesische Bruttoinlandsprodukt (BIP) um 19,86 % und damit über der durchschnittlichen Wachstumsrate der EU von 15,29 % im gleichen Zeitraum. Im Jahr 2022 erreichte die Arbeitslosenquote in Portugal 6 %; Die Jugendarbeitslosigkeit lag jedoch bei 19 % und damit 4,5 Prozentpunkte über dem EU-Durchschnitt (14,5 %).

Die Beschäftigungsquote der Frauen lag im Jahr 2022 bei 74,4 % und damit über dem EU-Durchschnitt von 69,5 %. Die Gesamtbeschäftigungsquote lag 2022 bei 76,4 % und damit leicht über dem EU-Durchschnitt des gleichen Jahres, der bei 74,5 % lag.

Die wichtigsten in Portugal geltenden Rechtsvorschriften, die das Arbeitsverhältnis und die Arbeitsbeziehungen betreffen, sind das Arbeitsgesetzbuch (Código de Trabalho; Gesetz 7/2009 vom 12. Februar), das den privaten Sektor regelt, und das Allgemeine Arbeitsgesetz für öffentliche Aufgaben (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; Gesetz 35/2014 vom 20. Juni), das den öffentlichen Sektor regelt.

Das Arbeitsgesetzbuch von 2009 wurde zwischen 2011 und 2014 sieben Mal geändert.

Im politischen Zyklus von 2015 bis 2019 hat die Regierung der Sozialistischen Partei (Partido Socialista, PS) eine Vielzahl von Gesetzesänderungen vorgenommen. Im Jahr 2017 wurden mit der Resolution 82/2017 neue Regeln für die Verlängerung von Tarifverträgen festgelegt, wobei die Kriterien der Repräsentativität/Vertretung der Arbeitgeberverbände durch neue Kriterien ersetzt wurden, die sich auf die Inklusion und die Verringerung der Ungleichheit konzentrieren. Mit dem ebenfalls 2017 eingeführten Gesetz 73/2017 wurde der Rechtsrahmen zur Regelung von Belästigung am Arbeitsplatz im privaten und öffentlichen Sektor gestärkt. Im Jahr 2018 wurden mit dem Gesetz 60/2018 Maßnahmen zur Förderung der Entgeltgleichheit von Frauen und Männern eingeführt, einschließlich der regelmäßigen Bereitstellung von Informationen über die Unterschiede bei der Vergütung pro Unternehmen, Beruf und Qualifikationsniveau sowie Transparenzvorschriften zur Verhinderung von Lohndiskriminierung.

Im Jahr 2018 wurde mit dem Gesetz 14/2018 festgelegt, dass die Arbeitnehmer im Falle des Übergangs eines Unternehmens oder einer Einrichtung alle vertraglichen und erworbenen Rechte behalten, nämlich das Arbeitsentgelt, das Dienstalter, die berufliche Laufgruppe und den funktionalen Inhalt sowie die Sozialleistungen. Diese rechtliche Regelung wurde durch das Gesetz 18/2021 auf Situationen der Übertragung von Dienstleistungen durch Entscheidung im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung, einer direkten Vereinbarung oder eines anderen Auswahlverfahrens sowohl im öffentlichen als auch im privaten Sektor ausgeweitet, nämlich bei der Erbringung von Überwachungs-, Lebensmittel-, Reinigungs- oder Transportdienstleistungen.

Im Jahr 2019 wurden mit dem Gesetz 93/2019 wesentliche Änderungen am Arbeitsgesetzbuch eingeführt (Campos Lima und Perísta, 2020; Campos Lima, 2021). Mit diesen Rechtsvorschriften wurden neue Vorschriften zur Bekämpfung der Segmentierung des Arbeitsmarktes eingeführt, indem die Laufzeit befristeter Arbeitsverträge auf maximal zwei Jahre und die Dauer von drei Verlängerungen verkürzt wurde. ihre Nutzung auf den vorübergehenden Bedarf beschränkte; und es wurde ein "zusätzlicher Beitrag bei übermäßiger Fluktuation" eingeführt, der auf Unternehmen erhoben wird, deren jährlicher Anteil befristeter Arbeitsverträge über dem Branchendurchschnitt liegt. Zwei durch dieses Gesetz eingeführte Maßnahmen schufen jedoch potenzielle Risiken der Prekarität: (1) die Verlängerung der Probezeit von 90 auf 180 Tage für diejenigen, die ihren ersten Arbeitsplatz suchen, und für diejenigen, die in Langzeitarbeitslosigkeit leben, wenn sie mit unbefristeten Verträgen eingestellt werden, und (2) die Verlängerung befristeter Verträge mit sehr kurzer Dauer von 15 auf 35 Tage; ihre Nutzung über landwirtschaftliche und touristische Tätigkeiten hinaus ermöglichen. Mit diesem Gesetz wurden auch Änderungen des Rahmens für Tarifverhandlungen und der Arbeitszeitregelung eingeführt (siehe Abschnitt "Arbeitszeitregelung") (Campos Lima und Perísta, 2020; Campos Lima, 2021).

Im Jahr 2021 begann eine neue Phase der Gesetzesänderung, die als Ergebnis der Diskussion in einem Grünbuch zur Zukunft der Arbeit (Moreira und Dray, 2022) zustande kam. Im Anschluss an diese Debatte legte die Regierung ein Maßnahmenpaket mit der Bezeichnung "Agenda do Trabalho Digno" vor, das eine Debatte über neue Arbeitsrechtsreformen eröffnete. Die 2021 eingeleitete Debatte wurde durch die Parlamentswahlen unterbrochen, aber 2022 fortgesetzt; Erst am 23. Februar 2023 billigte das portugiesische Parlament das Gesetz (Portugiesische Regierung, 2023a; Portugiesisches Parlament, 2023) und trat am 3. April 2023 in Kraft.

Eines der Themen, die in dem Grünbuch behandelt wurden, war die Regulierung der Telearbeit. Die dringende Notwendigkeit, den Rechtsrahmen im Zusammenhang mit der weit verbreiteten Telearbeit während der Pandemie über vorübergehende Maßnahmen hinaus zu verbessern (Eurofound, 2021a, 2022), beschleunigte die Änderung des Arbeitsgesetzbuchs über Telearbeit, die durch das Gesetz 83/2021 eingeführt wurde, das im Januar 2022 in Kraft trat. Die neue Regelung, die durch dieses Gesetz eingeführt wurde, definiert Telearbeit als die Erbringung von Arbeit unter der rechtlichen Unterordnung des Arbeitnehmers unter einen Arbeitgeber an einem von diesem nicht bestimmten Ort unter Verwendung von Informations- und Kommunikationstechnologien.

In diesem Änderungsantrag heißt es, dass der "favor laboratoris" für "Arbeitsbedingungen im Rahmen der Telearbeit" gilt, wodurch verhindert wird, dass Tarifverträge und Einzelarbeitsverträge ungünstigere Bedingungen als die im Arbeitsgesetzbuch festgelegten festlegen (Artikel 3). Mit der Novelle werden auch die "Arbeitsbedingungen im Rahmen der Telearbeit" in die Liste der Angelegenheiten aufgenommen, die durch Tarifverträge geregelt werden müssen (Artikel 492). Sie stärkt das Recht von Arbeitnehmern mit Kindern und informellen Betreuungspflichten, sich für Telearbeit zu entscheiden (Artikel 166); erweitert den Kreis der von den Arbeitgebern zu tragenden Kosten der Arbeitnehmer (Artikel 168); weitet den Schutz der Privatsphäre der Arbeitnehmer aus, um dem Risiko einer Hypervigilanz vorzubeugen (Artikel 170); Gewährleistung besserer Bedingungen für die Verbindung der Arbeitnehmer mit dem Betriebsgelände; und führt die "Verpflichtung des Arbeitgebers ein, außerhalb der Arbeitszeit keinen Kontakt mit dem Arbeitnehmer aufzunehmen" (dever de abstenção de contacto), eine Regel, die nicht nur für Arbeitnehmer im Rahmen der Telearbeit, sondern für alle Arbeitnehmer gilt (Artikel 169 Buchstaben B und A). Außerdem werden die Vorschriften über die Rechte der Arbeitnehmer auf Information, Vertretung und Mitbestimmung verbessert und die Bedingungen für ihre Zusammenarbeit mit den Gewerkschaften und den betrieblichen Vertretungsstrukturen verbessert (Artikel 169 und 465).

Nach dieser Änderung ist für die Einführung der Telearbeit immer eine schriftliche Vereinbarung erforderlich, die entweder mit dem ursprünglichen Arbeitsvertrag einhergeht oder unabhängig davon (Artikel 166). Die Vereinbarung über Telearbeit definiert die Regelung der Dauerhaftigkeit oder des Wechsels zwischen Zeiten der Fernarbeit und der Präsenzarbeit. Er muss folgende Aspekte erwähnen: den Ort, an dem der Arbeitnehmer gewöhnlich seine Arbeit verrichtet; die normale Zeit der täglichen und wöchentlichen Arbeit; Arbeitszeit; die vertraglich vereinbarte Tätigkeit und die entsprechende Kategorie; die Vergütung, auf die der Arbeitnehmer Anspruch hat, einschließlich ergänzender und akzessorischer Leistungen; das Eigentum an den Arbeitsmitteln und die Person, die für ihre Installation und Wartung verantwortlich ist; sowie die Häufigkeit und Art des persönlichen Kontakts. Die Telearbeitsvereinbarung kann für eine befristete oder unbefristete Dauer unterzeichnet werden. Wenn es sich um einen festen Zeitraum handelt, darf er sechs Monate nicht überschreiten und verlängert sich automatisch um die gleichen Zeiträume, wenn keine der Parteien den Vertrag bis zu 15 Tage vor Ablauf schriftlich widerruft.

Mit der neuen Regelung der Telearbeit werden einige der für Telearbeit im Rahmen von Arbeitsverträgen geltenden Vorschriften (untergeordnete Arbeitsverhältnisse) auf Selbstständige ausgeweitet, wenn sie als wirtschaftlich abhängig vom Begünstigten der Tätigkeit angesehen werden (Artikel 165). Zu diesen Vorschriften gehören auch Vorschriften über die für die Ausführung der Arbeit erforderlichen Ausrüstungen und Systeme sowie für den Umgang zwischen Arbeitnehmern und Arbeitnehmern (Artikel 168); die Organisation, Leitung und Kontrolle der Arbeit (Artikel 169 Buchstabe a); besondere Verpflichtungen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern (Artikel 169 Buchstabe b); die Privatsphäre von Arbeitnehmern im Rahmen der Telearbeit (Artikel 170); sowie Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz (Artikel 170 Buchstabe A). Selbstständige gelten als wirtschaftlich abhängig, wenn 50 % oder mehr ihres Jahreseinkommens von ein und demselben Unternehmen gezahlt werden.

In Portugal entstanden die demokratischen Institutionen der Arbeitsbeziehungen im Rahmen des revolutionären Übergangs zur Demokratie nach 1974. Nach fast einem halben Jahrhundert Diktatur und dem längsten autoritären Korporatismus in Europa spielte der neue demokratische Staat in den 1970er Jahren eine wichtige Rolle bei der Verbesserung der Arbeitsstandards und bei der Gestaltung des Systems der Arbeitsbeziehungen. Der politische Einfluss der Gewerkschafts- und Arbeitgeberverbände wurde durch die Institutionalisierung der dreigliedrigen Konzertierung gestärkt, ein Prozess, der 1984 begann und zunehmend an Bedeutung gewann (Campos Lima und Naumann, 2011). In den späten 1980er und 1990er Jahren spielten dreigliedrige Sozialpakte eine zentrale Rolle bei der Konditionierung von Tarifverhandlungen in Richtung Lohnzurückhaltung, obwohl der Allgemeine Verband der portugiesischen Arbeitnehmer (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – der repräsentativste Gewerkschaftsbund – sie nicht unterzeichnete. Im Gegensatz dazu hat die Allgemeine Gewerkschaft der Arbeiter (União Geral de Trabalhadores, UGT) alle diese Sozialpakte unterzeichnet.

Das Arbeitsgesetzbuch von 2003 (Gesetz 99/2003 vom 27. August), eine Initiative der Mitte-Rechts-Regierung, kehrte das Prinzip der "favor laboratoris und führte Mechanismen ein, um die Beendigung von Tarifverträgen zu beschleunigen und ihre Gültigkeitsdauer nach Ablauf zu verkürzen. Er ebnete den Arbeitgebern den Weg, sich einseitig aus bestehenden Tarifverträgen zurückzuziehen, was jedoch aufgrund von Gesetzeslücken für einige besonders wichtige Vereinbarungen nicht galt. Im Jahr 2004 gerieten die Tarifverhandlungen in eine Krise, und die Erneuerung von Tarifverträgen und deren Geltungsbereich (nur 600.000 Arbeitnehmer) gingen stark zurück.

Während der Amtszeit der PS-Regierung (2005-2009) wurde die Wiederbelebung der Tarifverhandlungen durch eine mittelfristige dreiseitige Vereinbarung über die Entwicklung des Mindestlohns im Jahr 2006 erleichtert, die von allen Sozialpartnern unterzeichnet wurde. Im Jahr 2008, als die globale Finanzkrise ausbrach, waren rund 1.800.000 Arbeitnehmer von der Verlängerung von Tarifverträgen betroffen, was etwa 65 % aller Beschäftigten (ohne öffentliche Verwaltung) entspricht. Mit dem Arbeitsgesetzbuch von 2009 (Gesetz 7/2009 vom 12. Februar), einer Initiative der sozialistischen Regierung, wurden wesentliche Änderungen im Rahmen der Tarifverhandlungen eingeführt: Es wurde das laboratoris-Prinzip , die Möglichkeit gewerkschaftsfreier Verhandlungen auf betrieblicher Ebene auf der Grundlage eines Gewerkschaftsmandats eingeführt und die einseitige "Verbindlichkeit" von Tarifverträgen weiter erleichtert und ihre Gültigkeit eingeschränkt. Beseitigung der Hindernisse für den Rückzug aus Abkommen (Campos Lima, 2019).

Das [Memorandum of Understanding on Specific Economic Policy Conditionality](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf), MoU, (in Kraft zwischen Mai 2011 und Mai 2014), sah in Portugal als Bedingung für die finanzielle Rettung des Landes verschiedene politische Maßnahmen mit extremer Sparpolitik und tiefgreifenden Veränderungen der Arbeitsmarktinstitutionen und des Rechtsrahmens vor (Costa und Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Die Absichtserklärung wurde am 17. Mai 2011 von den Troika-Institutionen – Europäische Kommission (EK), Europäische Zentralbank (EZB) und Internationaler Währungsfonds (IWF) – sowie der Übergangsregierung der Sozialistischen Partei (PS) unterzeichnet. Es war jedoch die aus den folgenden Wahlen hervorgegangene Regierung, die Mitte-Rechts-Koalition aus Sozialdemokratischer Partei (Partido Social Democrata, PSD) und CDS – Volkspartei (CDS – Partido Popular), die die politischen Forderungen der Troika umsetzen sollte. Die Maßnahmen und Gesetze, die 2011 und 2014 während der Mitte-Rechts-Koalition PSD/CDS im Einklang mit der Absichtserklärung (und darüber hinaus) verhängt wurden, haben die Verhandlungsmacht der Gewerkschaften noch drastischer reduziert. Die Gesetzgebung gab nicht gewerkschaftlich organisierten Vertretern mehr Spielraum, um auf Unternehmensebene zu verhandeln. Die Überlebensdauer von Tarifverträgen wurde weiter verkürzt, was die Arbeitgeber dazu veranlasste, sich einseitig aus bestehenden Verträgen zurückzuziehen. Für die Verlängerung von Tarifverträgen waren strengere Bedingungen (auf der Grundlage der Repräsentativität der Arbeitgeberorganisationen) erforderlich. Es wurde möglich, die Aussetzung (Ausnahmeregelung) von Tarifverträgen für Unternehmen in der Krise vorzunehmen. All diese Veränderungen in Verbindung mit der Wirtschaftskrise führten zu einem dramatischen Rückgang der Erneuerung von Tarifverträgen und der Zahl der erfassten Arbeitnehmer, die 2012, 2013 und 2014 den niedrigsten historischen Stand erreichte (Campos Lima und Abrantes, 2016; Campos Lima, 2019).

Seit 2015 hat sich das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigung positiv entwickelt, und es wurden eine Reihe von arbeits- und sozialpolitischen Maßnahmen eingeführt, darunter die regelmäßige Erhöhung des Mindestlohns, die von der PS-Regierung im Bündnis mit den linken Parteien Portugals eingeführt wurde: dem Linksblock (Bloco de Esquerda, BE), der Kommunistischen Partei (Partido Comunista, PCP) und der Ökologisch-Grünen Partei (Partido Ecologista 'Os Verdes', PEV). All dies hat sich positiv auf die Arbeitsbeziehungen ausgewirkt. Diese Entwicklungen und neuen Vorschriften haben die Verlängerung von Tarifverträgen erleichtert (siehe Abschnitt "Verlängerungsmechanismen") und zu einer gewissen Erholung der Tarifverhandlungen beigetragen, auch wenn die Tarifverhandlungen nicht wieder das Niveau vor der globalen Finanzkrise erreicht haben. Die dreiseitige Konzertierung gewann auch durch die 2016, 2017 und 2018 unterzeichneten dreiseitigen Vereinbarungen wieder an Bedeutung, wobei die beiden letztgenannten ein breites Spektrum an Maßnahmen umfassten.

Im Anschluss an die 2018 unterzeichnete dreiseitige Vereinbarung zur Bekämpfung prekärer Arbeitsverhältnisse und zur Förderung einer größeren Dynamik bei Tarifverhandlungen wurde mit dem Gesetz 93/2019 zur Änderung des Arbeitsgesetzbuchs (das am 1. Oktober 2019 in Kraft getreten ist) der Tarifverhandlungsrahmen in Bezug auf das Auslaufen von Tarifverträgen neu gestaltet, ohne jedoch die Möglichkeit einer einseitigen Fügsamkeit aufzuheben (siehe Abschnitt "Auslaufen von Tarifverträgen"). Darüber hinaus wurde eine neue Herausforderung für Tarifverhandlungen geschaffen, indem es ermöglichte, dass "Gruppenarbeitszeitkonten" entweder durch Tarifverträge oder durch von den Arbeitgebern organisierte Betriebsreferenden beschlossen und umgesetzt werden konnten (siehe Abschnitt "Arbeitszeitregelung").

Es gibt nach wie vor umstrittene Fragen im Zusammenhang mit dem Arbeitsrecht und dem Rechtsrahmen für Tarifverhandlungen, die vom CGTP-IN, dem größten Gewerkschaftsbund, hervorgehoben wurden. Insbesondere macht die CGTP-IN geltend, dass eine tiefgreifende Überarbeitung des rechtlichen Rahmens für Tarifverhandlungen erforderlich sei, um das Prinzip der favor laboratoris und das Auslaufen von Tarifverträgen erst nach einem gemeinsamen Beschluss der Unterzeichnerparteien zu ermöglichen. Bisher haben diese Behauptungen nicht zu einer erfolgreichen Revision geführt.

Im öffentlichen Sektor hat die PS-Regierung die Nominallohnkürzungen rückgängig gemacht und die 35-Stunden-Woche wieder eingeführt, womit sie ein neues Kapitel der Sparpolitik aufschlug, aber bei den Tarifverhandlungen wurden keine nennenswerten Ergebnisse in Bezug auf die Löhne erzielt (die seit fast einem Jahrzehnt eingefroren sind). Der Druck der Gewerkschaften verschärfte sich im Schlussquartal 2018 und im Laufe des Jahres 2019 ohne Erfolg. Beschränkungen der öffentlichen Ausgaben haben eine wichtige Rolle bei der Rechtfertigung des Stillstands durch die Regierung gespielt.

Die Pandemie veranlasste die Einführung vorübergehender Maßnahmen, die sich auf Tarifverhandlungen auswirken könnten. Im Jahr 2020, während des Ausnahmezustands, wurde das Streikrecht in wesentlichen Sektoren, einschließlich des öffentlichen Gesundheitswesens, eingeschränkt (Eurofound, 2021a); Auf der anderen Seite reagierte die Regierung im Jahr 2021 auf die kritische Situation in Bezug auf Tarifverhandlungen, indem sie die Fristen für den Fortbestand und das Auslaufen von Tarifverträgen für einen Zeitraum von 24 Monaten aussetzte (Gesetz 11/2021 vom 9. März 2021). Die Maßnahme zielte darauf ab, das Entstehen von Lücken in der tarifvertraglichen Abdeckung zu verhindern (Eurofound, 2022).

Die Agenda des sozialen Dialogs für den Zeitraum 2021-2022 war sehr anspruchsvoll im Hinblick auf das breite Spektrum an Themen, die von der Regierung und den Sozialpartnern im Rahmen des Wirtschafts- und Sozialrats (Conselho Económico e Social, CES) und des dreigliedrigen Ständigen Ausschusses für die soziale Konzertierung (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS) behandelt werden sollten. Dazu gehörten die Diskussion über den Resilienz- und Aufbauplan (Planungsministerium, 2021) und eine Debatte über das Grünbuch zur Zukunft der Arbeit (Moreira und Dray, 2022) und über die Agenda für menschenwürdige Arbeit. Darüber hinaus rückte im Jahr 2022 der durch die eskalierende Inflation im Zusammenhang mit dem Krieg in der Ukraine verursachte Druck die Lohnpolitik in den Mittelpunkt der Debatte. Der Regierungsvorschlag für eine Vereinbarung über Wettbewerbsfähigkeit und Einkommen führte am 9. Oktober 2022 zu einer dreiseitigen mittelfristigen Vereinbarung zur Verbesserung von Einkommen, Löhnen und Wettbewerbsfähigkeit für den Zeitraum 2023–2026 (CES, 2022a), der am 24. Oktober 2022 eine zweiseitige Vereinbarung zwischen der Regierung und den Gewerkschaften des öffentlichen Sektors (portugiesische Regierung, 2022) folgte (siehe Abschnitt "Dreigliedrige und zweiseitige Gremien und Konzertierung").