Contexte pour le Portugal

Entre 2012 et 2022, le produit intérieur brut (PIB) du Portugal a augmenté de 19,86 %, ce qui représente un taux de croissance supérieur au taux de croissance moyen de l’UE de 15,29 % pour la même période. En 2022, le taux de chômage au Portugal a atteint 6 % ; toutefois, le chômage des jeunes s’est établi à 19 %, soit 4,5 points de pourcentage de plus que la moyenne de l’UE (14,5 %).

En 2022, le taux d’emploi des femmes s’élevait à 74,4 %, ce qui est supérieur à la moyenne de l’UE de 69,5 %. Le taux d’emploi total en 2022 était de 76,4 %, légèrement supérieur à la moyenne de l’UE pour la même année, qui était de 74,5 %.

Les principaux textes législatifs en vigueur au Portugal qui couvrent les relations de travail et les relations professionnelles sont le Code du travail (Código de Trabalho ; la loi 7/2009 du 12 février), qui réglemente le secteur privé, et la loi générale du travail dans les fonctions publiques (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas ; Loi 35/2014 du 20 juin), qui réglemente le secteur public.

Le Code du travail de 2009 a fait l’objet de sept modifications entre 2011 et 2014.

Au cours du cycle politique 2015-2019, le gouvernement du Parti socialiste (Partido Socialista, PS) a procédé à un large éventail de changements législatifs. En 2017, la Résolution 82/2017 a établi de nouvelles règles sur l’extension des conventions collectives, les critères de représentativité/représentation des associations d’employeurs étant remplacés par de nouveaux critères axés sur l’inclusion et la réduction des inégalités. Également introduite en 2017, la loi 73/2017 a renforcé le cadre juridique régissant le harcèlement au travail dans les secteurs privé et public. En 2018, la loi 60/2018 a introduit des mesures visant à promouvoir l’égalité de rémunération entre les femmes et les hommes, notamment en fournissant régulièrement des informations sur les différences de rémunération par entreprise, par profession et par niveau de qualification, ainsi que des règles de transparence pour prévenir la discrimination salariale.

En 2018, la loi 14/2018 a établi que, dans le cas du transfert d’une entreprise ou d’un établissement, les travailleurs conservent tous les droits contractuels et acquis, à savoir la rémunération, l’ancienneté, la catégorie professionnelle et le contenu fonctionnel, ainsi que les avantages sociaux. Ce régime juridique a été étendu par la loi 18/2021 aux situations de transfert par adjudication de prestations de services par voie d’appel d’offres public, d’accord direct ou de tout autre moyen de sélection, tant dans le secteur public que privé, à savoir la fourniture de services de surveillance, de restauration, de nettoyage ou de transport.

En 2019, la loi 93/2019 a apporté d’importantes modifications au Code du travail (Campos, Lima et Perísta, 2020 ; Campos, Lima, 2021). Cette législation a introduit de nouvelles règles pour lutter contre la segmentation du marché du travail, réduisant la durée des contrats à durée déterminée à un maximum de deux ans et trois renouvellements ; limitait leur utilisation à des besoins temporaires ; et a créé une « contribution supplémentaire pour chiffre d’affaires excessif » à appliquer aux entreprises dont la proportion annuelle de contrats à durée déterminée est supérieure au chiffre d’affaires moyen du secteur. Cependant, deux mesures introduites par cette loi créaient des risques potentiels de précarité : (1) l’allongement de la période d’essai de 90 à 180 jours pour les personnes à la recherche d’un premier emploi et celles en chômage de longue durée lorsqu’elles sont embauchées en contrat à durée indéterminée et (2) l’extension des contrats à durée déterminée de très courte durée de 15 à 35 jours, permettant leur utilisation au-delà des activités agricoles et touristiques. Cette législation a également introduit des modifications dans le cadre de la négociation collective et la réglementation du temps de travail (voir la section « Réglementation du temps de travail ») (Campos, Lima et Perísta, 2020 ; Campos, Lima, 2021).

En 2021, une nouvelle phase de changement législatif a émergé, à la suite de la discussion d’un livre vert sur l’avenir du travail (Moreira et Dray, 2022). À la suite de ce débat, le gouvernement a présenté un ensemble de mesures intitulé Agenda do Trabalho Digno, qui a ouvert un débat sur les nouvelles réformes du droit du travail. Le débat initié en 2021 a été interrompu par les élections législatives, mais s’est poursuivi en 2022 ; ce n’est que le 23 février 2023 que le parlement portugais a approuvé la législation (gouvernement portugais, 2023a ; Parlement portugais, 2023), et il est entré en vigueur le 3 avril 2023.

L’un des sujets abordés par le livre vert était la réglementation du télétravail. La nécessité urgente d’améliorer le cadre juridique, au-delà des mesures temporaires, dans le contexte du télétravail généralisé pendant la pandémie (Eurofound, 2021a, 2022) a accéléré la modification du Code du travail sur le télétravail introduite par la loi 83/2021, qui est entrée en vigueur en janvier 2022. Le nouveau régime, introduit par cette loi, définit le télétravail comme la fourniture d’un travail sous la subordination légale du travailleur à un employeur dans un lieu non déterminé par ce dernier, en utilisant les technologies de l’information et de la communication.

Cet amendement précise que le favor laboratoris s’applique aux « conditions de travail sous le régime du télétravail », empêchant les conventions collectives et les contrats individuels de travail de fixer des conditions moins favorables que celles fixées par le Code du travail (article 3). L’amendement inclut également les « conditions de travail sous le régime du télétravail » dans la liste des questions qui doivent être réglementées par les conventions collectives (article 492). Elle renforce le droit des travailleurs ayant des enfants et ayant des responsabilités de soins informels d’opter pour le télétravail (article 166) ; élargit l’éventail des dépenses des travailleurs que les employeurs doivent payer (article 168) ; étend la protection de la vie privée des travailleurs, en prévenant le risque d’hypervigilance (article 170) ; assure de meilleures conditions de connexion des travailleurs avec les locaux de l’entreprise ; et établit l'« obligation de l’employeur de s’abstenir de contacter le travailleur en dehors des heures de travail »,une règle qui s’applique non seulement aux travailleurs soumis au régime de télétravail, mais à tous les travailleurs (articles 169, B, et A), ainsi que l’article 199, point A). Il améliore également la réglementation concernant les droits des travailleurs à l’information, à la représentation et à la participation et améliore les conditions de leur interaction avec les syndicats et les structures représentatives du lieu de travail (articles 169 et 465).

Selon cet amendement, la mise en œuvre du télétravail nécessitera toujours un accord écrit, soit concomitant au contrat de travail initial, soit indépendamment de celui-ci (article 166). La convention de télétravail définit le régime de permanence ou d’alternance entre les périodes de travail à distance et le travail en présentiel. Il doit mentionner les aspects suivants : le lieu où le salarié effectuera habituellement son travail ; la période normale de travail journalier et hebdomadaire ; heures de travail ; l’activité contractée et la catégorie correspondante ; la rémunération à laquelle le salarié aura droit, y compris les avantages complémentaires et accessoires ; la propriété des instruments de travail et la personne responsable de leur installation et de leur entretien ; et la fréquence et la manière d’effectuer les contacts en face à face. L’accord de télétravail peut être signé pour une durée déterminée ou indéterminée. Lorsqu’il s’agit d’une période déterminée, il ne peut excéder six mois et sera automatiquement renouvelé pour des périodes égales si aucune des parties ne révoque l’accord par écrit jusqu’à 15 jours avant son expiration.

Le nouveau régime du télétravail étend certaines des règles applicables au télétravail dans le cadre de contrats de travail (relations de travail subordonnées) aux travailleurs indépendants lorsqu’ils sont considérés comme économiquement dépendants du bénéficiaire de l’activité (article 165). Il s’agit notamment de celles relatives aux équipements et systèmes nécessaires à l’exécution du travail et aux interactions travail-emploi (article 168) ; l’organisation, la direction et le contrôle des travaux (article 169, point A)) ; les obligations particulières des employeurs et des travailleurs (article 169, point B)) ; la vie privée des travailleurs dans le cadre du régime du télétravail (article 170) ; et la santé et la sécurité au travail (article 170 A)). Les travailleurs indépendants sont considérés comme économiquement dépendants lorsque 50 % ou plus de leur revenu annuel est versé par la même entité.

Au Portugal, les relations professionnelles et les institutions démocratiques ont émergé dans le contexte de la transition révolutionnaire vers la démocratie après 1974. Après près d’un demi-siècle de dictature et le plus long corporatisme autoritaire d’Europe, le nouvel État démocratique a joué un rôle majeur dans les années 1970 dans l’amélioration des normes du travail et dans la configuration du système des relations industrielles. L’influence politique des confédérations syndicales et patronales a été renforcée par l’institutionnalisation de la concertation tripartite, un processus qui a débuté en 1984 et a gagné en importance (Campos, Lima et Naumann, 2011). À la fin des années 1980 et dans les années 1990, les pactes sociaux tripartites ont joué un rôle central dans l’orientation de la négociation collective vers la modération salariale, bien que la Confédération générale des travailleurs portugais (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional (CGTP-IN) – la confédération syndicale la plus représentative – ne les ait pas signés. En revanche, l’Union générale des travailleurs (União Geral de Trabalhadores, UGT) a signé tous ces pactes sociaux.

Le Code du travail de 2003 (loi 99/2003 du 27 août), une initiative du gouvernement de centre-droit, a renversé le principe de favor laboratoris et introduit des mécanismes permettant d’accélérer la résiliation des conventions collectives et de réduire leur durée de validité après leur expiration. Il a ouvert la voie aux employeurs pour se retirer unilatéralement des conventions collectives existantes, mais, en raison de lacunes dans la loi, cela ne s’est pas appliqué à certains accords particulièrement importants. La négociation collective est entrée en crise en 2004, avec une forte baisse des renouvellements de conventions collectives et de leur couverture (seulement 600 000 travailleurs).

Au cours du mandat du gouvernement PS (2005-2009), la relance de la négociation collective a été facilitée par un accord tripartite à moyen terme signé en 2006 sur la trajectoire du salaire minimum par l’ensemble des partenaires sociaux. En 2008, lorsque la crise financière mondiale s’est produite, environ 1 800 000 travailleurs étaient couverts par le renouvellement de conventions collectives, ce qui représente environ 65 % de l’ensemble des employés (à l’exclusion de l’administration publique). Le Code du travail de 2009 (loi 7/2009 du 12 février), une initiative du gouvernement socialiste, a introduit des changements significatifs dans le cadre de la négociation collective : il a partiellement rétabli le principe favor laboratoris , introduit la possibilité de négociations non syndicales au niveau de l’entreprise sur la base d’un mandat syndical et a encore facilité la « caducité » unilatérale des conventions collectives et réduit leur validité, l’élimination des obstacles au retrait des accords (Campos Lima, 2019).

Le [Mémorandum d’accord sur la conditionnalité spécifique de la politique économique](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf), protocole d’accord (en vigueur entre mai 2011 et mai 2014), a imposé au Portugal diverses mesures politiques d’austérité extrême et de changements profonds dans les institutions du marché du travail et le cadre juridique, comme condition au renflouement financier du pays (Costa et Caldas, 2013 ; Pedroso, 2014). Le protocole d’accord a été signé le 17 mai 2011 par les institutions de la troïka – Commission européenne (CE), Banque centrale européenne (BCE) et Fonds monétaire international (FMI) – et le gouvernement intérimaire du Parti socialiste (PS). Cependant, c’est le gouvernement issu des élections suivantes, la coalition de centre-droit du Parti social-démocrate (Partido Social Democrata, PSD) et du CDS – Parti populaire (CDS – Partido Popular), au pouvoir depuis le 21 juin 2011, qui devait mettre en œuvre les exigences politiques de la Troïka. Les mesures et la législation imposées de 2011 à 2014 sous la coalition de centre-droit PSD/CDS conformément au protocole d’accord (et au-delà) ont réduit encore plus drastiquement le pouvoir de négociation des syndicats. La législation a donné plus de marge de manœuvre aux représentants non syndicaux pour négocier au niveau de l’entreprise. La période de survie des conventions collectives a été encore réduite, encourageant les employeurs à se retirer unilatéralement des conventions existantes. Des conditions plus strictes (fondées sur la représentativité des organisations patronales) étaient nécessaires pour l’extension des conventions collectives. Il est devenu possible de procéder à la suspension (dérogation) des conventions collectives pour les entreprises en crise. Tous ces changements, combinés à la crise économique, ont entraîné une baisse spectaculaire des renouvellements de conventions collectives et du nombre de travailleurs couverts, qui ont atteint les niveaux historiques les plus bas en 2012, 2013 et 2014 (Campos, Lima et Abrantes, 2016 ; Campos Lima, 2019).

Depuis 2015, la croissance économique et l’emploi ont connu une évolution positive et un certain nombre de mesures sociales et en faveur des travailleurs ont été introduites, notamment l’augmentation régulière du salaire minimum lancée par le gouvernement PS en alliance avec les partis de gauche portugais : le Bloc de gauche (Bloco de Esquerda, BE), le Parti communiste (Partido Comunista, PCP) et le Parti écologiste des Verts (Partido Ecologista 'Os Verdes', PEV). Tout cela a contribué positivement aux relations industrielles. Ces évolutions et les nouvelles règles ont facilité l’extension des conventions collectives (voir la section « Mécanismes d’extension ») et contribué à une certaine reprise de la négociation collective, bien que la négociation collective n’ait pas retrouvé les niveaux observés avant la crise financière mondiale. La concertation tripartite a également retrouvé de l’importance grâce aux accords tripartites signés en 2016, 2017 et 2018, ces deux derniers englobant un large éventail de mesures.

À la suite de l’accord tripartite sur la lutte contre le travail précaire et la segmentation du marché du travail et la promotion d’une plus grande dynamique de la négociation collective signé en 2018, la loi 93/2019 modifiant le Code du travail (entrée en vigueur le 1er octobre 2019) a reconfiguré le cadre de la négociation collective en ce qui concerne l’expiration des conventions collectives, sans toutefois écarter la possibilité d’une volonté unilatérale (voir la section « Expiration des conventions collectives »). En outre, il a créé un nouveau défi pour la négociation collective en permettant que les « comptes de temps de travail de groupe » soient décidés et mis en œuvre soit par des conventions collectives, soit par des référendums d’entreprise organisés par le patronat (voir la section « Réglementation du temps de travail »).

Des questions litigieuses subsistent en ce qui concerne la législation du travail et le cadre juridique de la négociation collective, qui ont été soulignées par la CGTP-IN, la plus grande confédération syndicale. En particulier, la CGTP-IN soutient qu’une révision en profondeur du cadre juridique de la négociation collective est nécessaire afin de rétablir pleinement le principe de favor laboratoris et de ne permettre aux conventions collectives d’expirer qu’à la suite d’une décision conjointe des parties signataires. Jusqu’à présent, ces affirmations n’ont pas abouti à une révision réussie.

Dans le secteur public, le gouvernement PS a annulé les réductions de salaires nominaux et rétabli la semaine de 35 heures, tournant la page de l’austérité, mais aucun résultat majeur n’a été obtenu dans les négociations collectives en termes de salaires (qui sont gelés depuis près d’une décennie). La pression syndicale s’est intensifiée au dernier trimestre de 2018 et en 2019, sans succès. Les restrictions sur les dépenses publiques ont joué un rôle important dans la justification de l’impasse par le gouvernement.

La pandémie a entraîné la mise en œuvre de mesures temporaires susceptibles d’avoir une incidence sur la négociation collective. En 2020, pendant l’état d’urgence, le droit de grève a été limité dans les secteurs essentiels, notamment la fonction publique de santé (Eurofound, 2021a) ; d’autre part, en 2021, le gouvernement a réagi à la situation critique en matière de négociation collective en suspendant les délais concernant la survie et l’expiration des conventions collectives pour une période de 24 mois (loi 11/2021 du 9 mars 2021). La mesure visait à prévenir l’apparition de lacunes dans la couverture de la négociation collective (Eurofound, 2022).

L’ordre du jour du dialogue social pour 2021-2022 était très exigeant en termes de large éventail de questions à traiter par le gouvernement et les partenaires sociaux dans le cadre du Conseil économique et social (CES) et du Comité permanent tripartite de concertation sociale (CPCS). Il s’agit notamment de la discussion du plan de résilience et de relance (ministère de la Planification, 2021) et d’un débat sur le livre vert sur l’avenir du travail (Moreira et Dray, 2022) et sur l’agenda pour le travail décent. Par ailleurs, en 2022, la pression induite par l’escalade de l’inflation, dans le contexte de la guerre en Ukraine, a placé la politique salariale au centre du débat. La proposition du gouvernement d’un accord sur la compétitivité et les revenus a abouti à un accord tripartite à moyen terme visant à améliorer les revenus, les salaires et la compétitivité pour la période 2023-2026 (CES, 2022a), conclu le 9 octobre 2022, qui a été suivi d’un accord bipartite entre le gouvernement et les syndicats du secteur public (gouvernement portugais, 2022), conclu le 24 octobre 2022 (voir la section « Organes tripartites et bipartites et concertation »).