Kontekst Portugalii

W latach 2012–2022 produkt krajowy brutto (PKB) Portugalii wzrósł o 19,86%, co stanowiło wyższą stopę wzrostu niż średnia unijna stopa wzrostu wynosząca 15,29% w tym samym okresie. W 2022 r. stopa bezrobocia w Portugalii osiągnęła 6%; Bezrobocie wśród młodzieży wyniosło jednak 19 proc., czyli o 4,5 punktu procentowego więcej niż średnia UE (14,5 proc.).

Wskaźnik zatrudnienia kobiet w 2022 r. wyniósł 74,4 proc. i był wyższy niż średnia unijna wynosząca 69,5 proc. Całkowity wskaźnik zatrudnienia w 2022 r. wyniósł 76,4 proc., czyli nieco powyżej średniej unijnej z tego samego roku, która wyniosła 74,5 proc.

Głównymi aktami prawnymi obowiązującymi w Portugalii, które dotyczą stosunku pracy i stosunków pracy, są: Kodeks pracy (Código de Trabalho; Ustawa nr 7/2009 z dnia 12 lutego 2009 r.), która reguluje sektor prywatny, oraz ogólne prawo pracy w funkcjach publicznych (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; Ustawa nr 35/2014 z dnia 20 czerwca), która reguluje sektor publiczny.

Kodeks pracy z 2009 r. w latach 2011-2014 był przedmiotem siedmiu nowelizacji.

W cyklu politycznym 2015–2019 rząd Partii Socjalistycznej (Partido Socialista, PS) dokonał szeregu zmian legislacyjnych. W 2017 r. w rezolucji nr 82/2017 ustanowiono nowe przepisy dotyczące przedłużenia obowiązywania układów zbiorowych, w ramach których kryteria reprezentatywności/reprezentacji stowarzyszeń pracodawców zastąpiono nowymi kryteriami skupiającymi się na inkluzywności i zmniejszaniu nierówności. Ustawa nr 73/2017, również wprowadzona w 2017 r., wzmocniła ramy prawne regulujące molestowanie w miejscu pracy w sektorze prywatnym i publicznym. W 2018 r. ustawą nr 60/2018 wprowadzono środki mające na celu promowanie równości wynagrodzeń kobiet i mężczyzn, w tym regularne przekazywanie informacji na temat różnic w wynagrodzeniach w poszczególnych przedsiębiorstwach, zawodach i kwalifikacjach, a także przepisy dotyczące przejrzystości w celu zapobiegania dyskryminacji płacowej.

W 2018 r. w ustawie 14/2018 ustanowiono, że w przypadku przejęcia przedsiębiorstwa lub zakładu pracownicy zachowują wszystkie prawa umowne i nabyte, a mianowicie wynagrodzenie, staż pracy, kategorię zawodową i treści funkcjonalne oraz świadczenia socjalne. Ten system prawny został rozszerzony ustawą nr 18/2021 na sytuacje przejęcia w drodze orzeczenia o świadczeniu usług w drodze przetargu publicznego, umowy bezpośredniej lub innego sposobu wyboru, zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, a mianowicie świadczenia usług w zakresie nadzoru, żywności, sprzątania lub transportu.

W 2019 r. ustawa 93/2019 wprowadziła istotne zmiany w kodeksie pracy (Campos i Perísta, 2020; Campos, 2021). Przepisy te wprowadziły nowe przepisy mające na celu zwalczanie segmentacji rynku pracy, skracając czas trwania umów na czas określony do maksymalnie dwóch lat i trzech przedłużeń; ograniczyło ich stosowanie tylko do tymczasowych potrzeb; i stworzyła "dodatkowy wkład z tytułu nadmiernych obrotów", który ma być stosowany do przedsiębiorstw, w których roczny odsetek umów na czas określony jest wyższy niż średni obrót w sektorze. Jednakże dwa środki wprowadzone tą ustawą stworzyły potencjalne ryzyko niepewności: (1) wydłużenie okresu próbnego z 90 do 180 dni dla osób poszukujących pierwszej pracy i osób długotrwale bezrobotnych zatrudnionych na podstawie umów na czas nieokreślony oraz (2) wydłużenie bardzo krótkich umów na czas określony z 15 do 35 dni, umożliwiając ich wykorzystanie poza działalnością rolniczą i turystyczną. Przepisy te wprowadziły również zmiany w ramach rokowań zbiorowych i regulacjach dotyczących czasu pracy (zob. sekcja "Regulacja czasu pracy") (Campos i Perísta, 2020 r.; Campos, 2021).

W 2021 r. pojawiła się nowa faza zmian legislacyjnych, która nastąpiła w wyniku dyskusji w zielonej księdze na temat przyszłości pracy (Moreira i Dray, 2022). W następstwie tej debaty rząd przedstawił pakiet środków oznaczonych jako Agenda do Trabalho Digno, który otworzył debatę na temat nowych reform prawa pracy. Debata zainicjowana w 2021 r. została przerwana przez wybory parlamentarne, ale była kontynuowana w 2022 r.; dopiero 23 lutego 2023 r. parlament Portugalii zatwierdził przepisy (rząd Portugalii, 2023a; portugalskiego parlamentu, 2023 r.) i weszła w życie w dniu 3 kwietnia 2023 r.

Jednym z tematów poruszonych w zielonej księdze było uregulowanie telepracy. Pilna potrzeba poprawy ram prawnych, poza środkami tymczasowymi, w kontekście powszechnej telepracy w czasie pandemii (Eurofound, 2021a, 2022) przyspieszyła nowelizację kodeksu pracy dotyczącą telepracy wprowadzoną ustawą 83/2021, która weszła w życie w styczniu 2022 r. Nowy reżim, wprowadzony tą ustawą, definiuje telepracę jako świadczenie pracy pod prawnym podporządkowaniem pracownika pracodawcy w miejscu przez niego nieokreślonym, z wykorzystaniem technologii informacyjno-komunikacyjnych.

Nowelizacja ta stanowi, że favor laboratoris ma zastosowanie do "warunków pracy w trybie telepracy", co uniemożliwia tworzenie mniej korzystnych warunków w układach zbiorowych i indywidualnych umowach o pracę niż te, które określa Kodeks pracy (art. 3). Nowelizacja obejmuje również "warunki pracy w systemie telepracy" w wykazie spraw, które muszą być regulowane układami zbiorowymi (art. 492). Wzmacnia ona prawa pracowników posiadających dzieci i mających nieformalne obowiązki opiekuńcze do wyboru telepracy (art. 166); rozszerza zakres wydatków ponoszonych przez pracowników, które muszą pokrywać pracodawcy (art. 168); rozszerza ochronę prywatności pracowników, zapobiegając ryzyku nadmiernej czujności (art. 170); zapewnia lepsze warunki dla połączenia pracowników z terenem firmy; oraz ustanawia "obowiązek pracodawcy do powstrzymania się od kontaktowania się z pracownikiem poza godzinami pracy" (dever de abstenção de contacto), który to przepis ma zastosowanie nie tylko do pracowników objętych systemem telepracy, ale do wszystkich pracowników [art. 169 lit. b) i art. 199 lit. a)]. Poprawia również przepisy dotyczące praw pracowników do informacji, reprezentacji i partycypacji oraz poprawia warunki ich współdziałania ze związkami zawodowymi i strukturami przedstawicielskimi w miejscu pracy (art. 169 i 465).

Zgodnie z tą nowelizacją wdrożenie telepracy zawsze będzie wymagało pisemnego porozumienia, które będzie zawierane równocześnie z pierwotną umową o pracę lub niezależnie od niej (art. 166). Umowa o telepracę określa reżim trwałości lub naprzemienności okresów pracy zdalnej i pracy fizycznej. Musi on wymieniać następujące aspekty: miejsce, w którym pracownik zazwyczaj będzie wykonywał swoją pracę; normalny okres pracy dziennej i tygodniowej; godziny pracy; działalność objętą umową i odpowiadającą jej kategorię; wynagrodzenie, do którego pracownik będzie uprawniony, w tym świadczenia uzupełniające i dodatkowe; własność przyrządów roboczych oraz osobę odpowiedzialną za ich instalację i konserwację; oraz częstotliwość i sposób nawiązywania kontaktu twarzą w twarz. Umowa o telepracę może zostać zawarta na czas określony lub nieokreślony. W przypadku zawarcia umowy na czas określony nie może ona przekraczać sześciu miesięcy i zostanie automatycznie przedłużona na takie same okresy, jeśli żadna ze stron nie odwoła umowy na piśmie do 15 dni przed jej wygaśnięciem.

Nowy system telepracy rozszerza niektóre przepisy mające zastosowanie do telepracy na podstawie umów o pracę (podrzędnych stosunków pracy) na osoby prowadzące działalność na własny rachunek, w każdym przypadku, gdy uznaje się, że są one ekonomicznie zależne od beneficjenta danej działalności (art. 165). Przepisy te obejmują przepisy dotyczące sprzętu i systemów niezbędnych do wykonywania pracy oraz interakcji między pracownikiem a zatrudnieniem (art. 168); organizacji, kierowania i kontroli pracy (art. 169 część A); wszelkie szczególne obowiązki pracodawców i pracowników (art. 169 lit. b)); prywatności pracowników w ramach systemu telepracy (art. 170); oraz bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 170 lit. a)). Osoby prowadzące działalność na własny rachunek uznaje się za ekonomicznie zależne, jeżeli co najmniej 50% ich rocznego dochodu jest wypłacane przez ten sam podmiot.

W Portugalii demokratyczne instytucje stosunków pracy pojawiły się w kontekście rewolucyjnego przejścia do demokracji po 1974 roku. Po prawie pół wieku dyktatury i najdłuższego autorytarnego korporacjonizmu w Europie, nowe demokratyczne państwo odegrało w latach siedemdziesiątych ważną rolę w poprawie standardów pracy i konfiguracji systemu stosunków pracy. Polityczne wpływy konfederacji związków zawodowych i pracodawców zostały wzmocnione przez instytucjonalizację trójstronnego porozumienia, proces, który rozpoczął się w 1984 r. i zyskiwał coraz większe znaczenie (Campos, i Naumann, 2011). Pod koniec lat osiemdziesiątych i w latach dziewięćdziesiątych trójstronne pakty społeczne odegrały kluczową rolę w warunkowaniu rokowań zbiorowych w kierunku umiarkowania płacowego, chociaż Generalna Konfederacja Pracowników Portugalskich (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – najbardziej reprezentatywna konfederacja związków zawodowych – nie podpisała ich. Natomiast Powszechny Związek Zawodowy Pracowników (União Geral de Trabalhadores, UGT) podpisał wszystkie te pakty społeczne.

Kodeks pracy z 2003 r. (ustawa 99/2003 z dnia 27 sierpnia), będący inicjatywą centroprawicowego rządu, odwrócił zasadę faworyzowania laboratoris i wprowadził mechanizmy przyspieszające rozwiązywanie układów zbiorowych i skracające okres ich obowiązywania po wygaśnięciu. Utorowało to pracodawcom drogę do jednostronnego wycofania się z obowiązujących układów zbiorowych, ale ze względu na luki w prawie nie dotyczyło to niektórych szczególnie ważnych układów. Negocjacje zbiorowe weszły w kryzys w 2004 r., wraz z gwałtownym spadkiem liczby odnowień układów zbiorowych i ich zakresu (tylko 600 000 pracowników).

W okresie kadencji rządu PS (2005–2009) przywrócenie rokowań zbiorowych ułatwiło średnioterminowe porozumienie trójstronne w sprawie trajektorii płacy minimalnej, podpisane przez wszystkich partnerów społecznych. Do 2008 r., kiedy wybuchł światowy kryzys finansowy, około 1 800 000 pracowników zostało objętych odnowieniem układów zbiorowych, co stanowi około 65% wszystkich zatrudnionych (z wyłączeniem administracji publicznej). Kodeks pracy z 2009 r. (ustawa nr 7/2009 z dnia 12 lutego), będący socjalistyczną inicjatywą rządu, wprowadził istotne zmiany w systemie rokowań zbiorowych: częściowo przywrócił zasadę faworyzowania laboratoris , wprowadził możliwość prowadzenia negocjacji niezwiązkowych na szczeblu przedsiębiorstwa w oparciu o mandat związku zawodowego oraz jeszcze bardziej ułatwił jednostronną "kaucjalność" układów zbiorowych i ograniczył ich obowiązywanie, usuwanie przeszkód utrudniających odstąpienie od umów (Campos, 2019).

[Protokół ustaleń w sprawie szczególnych uwarunkowań polityki gospodarczej](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf), protokół ustaleń (obowiązujący od maja 2011 r. do maja 2014 r.), narzucił Portugalii różne środki polityczne polegające na skrajnych oszczędnościach i głębokich zmianach w instytucjach rynku pracy i ramach prawnych, jako warunek finansowego ratowania kraju (Costa i Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Protokół ustaleń został podpisany 17 maja 2011 r. przez instytucje trojki – Komisję Europejską (KE), Europejski Bank Centralny (EBC) i Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) – oraz rząd tymczasowy Partii Socjalistycznej (PS). Jednak to powstały w wyniku kolejnych wyborów rząd, centroprawicowa koalicja Partii Socjaldemokratycznej (Partido Social Democrata, PSD) i CDS – Partii Ludowej (CDS – Partido Popular), sprawująca władzę od 21 czerwca 2011 r., miała realizować wymogi polityczne Trojki. Działania i legislacje wprowadzone w latach 2011–2014 przez centroprawicową koalicję PSD/CDS zgodnie z MoU (i nie tylko) jeszcze bardziej drastycznie ograniczyły siłę przetargową związków zawodowych. Ustawodawstwo dało więcej miejsca przedstawicielom spoza związków zawodowych na negocjacje na szczeblu firm. Okres obowiązywania układów zbiorowych został jeszcze bardziej skrócony, co zachęciło pracodawców do jednostronnego wycofywania się z istniejących układów. Rozszerzenie obowiązywania układów zbiorowych wymagało bardziej rygorystycznych warunków (w oparciu o reprezentatywność organizacji pracodawców). Możliwe stało się przystąpienie do zawieszenia (odstępstwa) układów zbiorowych dla przedsiębiorstw znajdujących się w kryzysie. Wszystkie te zmiany w połączeniu z kryzysem gospodarczym doprowadziły do dramatycznego spadku liczby odnowień układów zbiorowych i liczby objętych nimi pracowników, która osiągnęła najniższy w historii poziom w latach 2012, 2013 i 2014 (Campos i Abrantes, 2016; Campos, 2019).

Od 2015 r. nastąpiły pozytywne zmiany we wzroście gospodarczym i zatrudnieniu, a także wprowadzono szereg środków propracowniczych i socjalnych, w tym regularną podwyżkę płacy minimalnej zainicjowaną przez rząd PS w sojuszu z portugalskimi partiami lewicowymi: Blokiem Lewicy (Bloco de Esquerda, BE), Partią Komunistyczną (Partido Comunista, PCP) i Partią Zielonych Ekologów (Partido Ecologista "Os Verdes", PEV). Wszystko to pozytywnie wpłynęło na stosunki pracy. Te zmiany i nowe przepisy ułatwiły rozszerzenie obowiązywania układów zbiorowych (zob. sekcja "Mechanizmy przedłużenia") i przyczyniły się do pewnego ożywienia rokowań zbiorowych, chociaż rokowania zbiorowe nie powróciły do poziomu obserwowanego przed światowym kryzysem finansowym. Uzgodnienia trójstronne odzyskały również znaczenie dzięki umowom trójstronnym podpisanym w 2016, 2017 i 2018 r., przy czym dwie ostatnie obejmują szeroki zakres środków.

W następstwie podpisanego w 2018 r. trójstronnego porozumienia w sprawie zwalczania niepewności zatrudnienia i segmentacji rynku pracy oraz promowania większej dynamiki rokowań zbiorowych ustawa 93/2019 zmieniająca kodeks pracy (która weszła w życie 1 października 2019 r.) przekonfigurowała ramy rokowań zbiorowych w odniesieniu do wygaśnięcia układów zbiorowych, chociaż nie odwróciła możliwości jednostronnego kaucjonizmu (zob. sekcja "Wygaśnięcie układów zbiorowych"). Ponadto stworzyła ona nowe wyzwanie dla rokowań zbiorowych, umożliwiając decydowanie o "grupowych rachunkach czasu pracy" i ich wdrażanie w drodze układów zbiorowych lub referendów zakładowych organizowanych przez pracodawców (zob. sekcja "Regulacja czasu pracy").

Nadal istnieją kwestie sporne związane z prawem pracy i ramami prawnymi rokowań zbiorowych, na które zwróciła uwagę CGTP-IN, największa konfederacja związków zawodowych. W szczególności CGTP-IN twierdzi, że konieczna jest dogłębna rewizja ram prawnych rokowań zbiorowych w celu pełnego przywrócenia zasady faworyzowania laboratoris i umożliwienia wygaśnięcia układów zbiorowych wyłącznie w wyniku wspólnej decyzji stron sygnatariuszy. Jak dotąd twierdzenia te nie doprowadziły do udanej rewizji.

W sektorze publicznym rząd PS cofnął cięcia płac nominalnych i przywrócił 35-godzinny tydzień pracy, zamykając tym samym rozdział w sprawie cięć budżetowych, ale nie osiągnięto żadnych istotnych rezultatów w negocjacjach zbiorowych w zakresie płac (które są zamrożone od prawie dekady). Presja ze strony związków zawodowych nasiliła się w ostatnim kwartale 2018 r. i w trakcie 2019 r., ale bez powodzenia. Ograniczenia w wydatkach publicznych odgrywają ważną rolę w uzasadnianiu impasu przez rząd.

Pandemia skłoniła do wdrożenia środków tymczasowych, które mogły mieć wpływ na rokowania zbiorowe. W 2020 r., w czasie stanu wyjątkowego, prawo do strajku zostało ograniczone w kluczowych sektorach, w tym w publicznej służbie zdrowia (Eurofound, 2021a); z drugiej strony w 2021 r. rząd zareagował na krytyczną sytuację w zakresie rokowań zbiorowych poprzez zawieszenie terminów dotyczących obowiązywania i wygaśnięcia układów zbiorowych na okres 24 miesięcy (ustawa 11/2021 z dnia 9 marca 2021 r.). Środek ten miał na celu zapobieżenie powstawaniu luk w zakresie rokowań zbiorowych (Eurofound, 2022).

Program dialogu społecznego na lata 2021–2022 był bardzo wymagający pod względem szerokiego zakresu zagadnień, którymi miał zająć się rząd i partnerzy społeczni w ramach Rady Społeczno-Gospodarczej (Conselho Económico e Social, CES) oraz trójstronnego Stałego Komitetu ds. Uzgodnień Społecznych (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS). Obejmowały one dyskusję na temat planu na rzecz odporności i odbudowy (Ministerstwo Planowania, 2021 r.) oraz debatę na temat zielonej księgi w sprawie przyszłości pracy (Moreira i Dray, 2022 r.) oraz na temat programu działań na rzecz godnej pracy. Ponadto w 2022 r. presja wywołana eskalacją inflacji w kontekście wojny w Ukrainie sprawiła, że w centrum debaty znalazła się polityka płacowa. Rządowy wniosek dotyczący porozumienia w sprawie konkurencyjności i dochodów doprowadził do zawarcia trójstronnego średnioterminowego porozumienia w sprawie poprawy dochodów, wynagrodzeń i konkurencyjności na lata 2023–2026 (CES, 2022a), zawartego 9 października 2022 r., a następnie 24 października 2022 r. zawarto dwustronne porozumienie między rządem a związkami zawodowymi sektora publicznego (rząd Portugalii, 2022 r.) (zob. sekcja "Organy trójstronne i dwustronne oraz uzgodnienia").