Riikliku miinimumpalga mõju kollektiivläbirääkimistele ja madalapalgaliste töötajate palkadele

Käimas on arutelu selle üle, kas riiklikud miinimumpalgad ja kollektiivsed palgaläbirääkimised tugevdavad või nõrgestavad teineteist. See uurimisaruanne annab empiirilisi tõendeid selle kohta, kuidas riikliku miinimumpalga muudatused mõjutavad kollektiivselt kokkulepitud miinimumpalka ja tegelikku palka ning kuidas need võivad mõjutada kollektiivläbirääkimisi valitud madalapalgalistes sektorites. Aruandes on ühendatud kvantitatiivne analüüs (mis põhineb erinevatel andmebaasidel) ja kvalitatiivne analüüs (põhineb 39 poolstruktureeritud intervjuul, mis viidi läbi ekspertide, poliitikakujundajate ja sotsiaalpartneritega kuues riigis ja kahes madalapalgalises sektoris).

Poliitiline taust

2022. aasta oktoobris vastu võetud ELi miinimumpalga direktiivi eesmärk on tagada piisav seadusjärgne miinimumpalk, edendada kollektiivseid palgaläbirääkimisi ja parandada töötajate tegelikku juurdepääsu miinimumpalga kaitsele. Direktiivi siseriiklikku õigusesse ülevõtmise tähtaeg möödus 2024. aasta novembris, kuid see on alates selle vastuvõtmisest mõjutanud riikliku seadusjärgse miinimumpalga kehtestamise arengut. Riiklikud seadusjärgsed miinimumpalgad on viimastel aastatel paljudes liikmesriikides tegelike palkadega võrreldes märkimisväärselt tõusnud. Lisaks on läbirääkimiste piisava katvuse võrdlusalus (80 %) mõnes riigis juba kujundanud arutelusid kollektiivläbirääkimiste reformi üle. Need arengud võivad mõjutada riikliku miinimumpalga ja kollektiivselt kokkulepitud palkade koostoimet mitmel viisil.

Peamised järeldused

Riikliku miinimumpalga muudatuste mõju kollektiivselt kokkulepitud palkadele

Ökonomeetrilised analüüsid, milles hinnatakse riikliku miinimumpalga muudatuste mõju kollektiivlepingutele ja kokkulepitud palkadele, näitavad järgmist.

• Riikliku miinimumpalga kumulatiivne kõikumine alates viimasest kollektiivlepingust suurendab uue lepingu sõlmimise tõenäosust, samas kui kumulatiivne inflatsioon ja töötuse määr seda tõenäosust ei mõjuta. Oluline tegur on ka viimasest kokkuleppest möödunud aeg. Kaitzi indeksi (miinimumpalga ja keskmise palga suhe iga riigi ja aasta kohta) lisamine sellesse spetsifikatsioonisse viitab sellele, et uute lepingute sõlmimine on riikides, kus riiklik miinimumpalk on kõrge kui keskmine palk, harvem, kui kõik muu on võrdne.

• Kokkulepitud palga alammäära korrigeerimise suuruse peamine määrav tegur on kumulatiivne inflatsioonimäär alates viimasest kokkuleppest. Kui inflatsioon kiireneb 1%, tõuseb kokkulepitud miinimumpalk ligi 0,7% (st selle elastsus on ligi 0,7). Riigi miinimumpalga kumulatiivne varieerumine reaalväärtuses avaldab samuti positiivset ja märkimisväärset mõju kokkulepitud palga alammäära kohanduste suurusele, kusjuures elastsus on 0,22. Töötuse määral on märkimisväärne, kuid negatiivne mõju palkade kohandumise ulatusele, mis näitab selgelt, et negatiivsed tsüklilised tingimused piiravad kokkulepitud palkade kasvu.

• Mitmes mõõtmes on märkimisväärne heterogeensus: vaatlusalusel perioodil täheldati tugevamat mõju aastatel 2020–2022; madalapalgaliste sektorite vahel; ning riigirühmade vahel, mida eristavad riikliku miinimumpalga ja kollektiivläbirääkimiste erinevad koostoimemudelid.

Kvalitatiivne analüüs annab põhjaliku ülevaate intervjuudest selle kohta, kuidas riiklik miinimumpalk on seotud kollektiivlepingutega kuues riigis (Prantsusmaa, Saksamaa, Portugal, Rumeenia, Sloveenia ja Hispaania) ja kahes madalapalgalises sektoris (toidu- ja joogitööstus ning elamu- ja sotsiaalhoolekandesektor). Analüüs toob esile järgmise.

• Sotsiaalpartnerite arusaam riikliku miinimumpalga rollist on riigiti, sektoriti ja allsektoriti erinev. Kõrge inflatsioon ja tööjõupuudus on muutnud tööandjad ja ametiühingud hooldekodu- ja sotsiaalhoolekandesektoris selle suhtes soodsamaks. Toiduainete ja jookide tootmise sektoris on riiklikku miinimumpalka peetud "väiksemaks kurjaks", mis on vajalik ostujõu säilitamiseks inflatsiooni kontekstis.

• Riiklikul miinimumpalgal on kollektiivläbirääkimiste protsessidele piiratud mõju. On mõningaid tõendeid selle kohta, et palga- ja töötingimuste üle peetavatel läbirääkimistel on manööverdamisruumi vähenenud, kuid puuduvad kindlad tõendid kollektiivläbirääkimiste väljatõrjuva mõju kohta, hoolimata mõnede riikide sotsiaalpartnerite väljendatud murest. Analüüsitud riikides ja sektorites ei ole kollektiivlepingute kestust ega uuendamist oluliselt mõjutatud.

• Riiklikud miinimumpalga tõusud mõjutavad teataval määral kollektiivselt kokkulepitud palku ja nende struktuuri.

  • Nendes kahes sektoris ja enamikus analüüsitud riikides täheldatud ühine suundumus on riiklike miinimumpalkade tõusu tõttu kollektiivläbirääkimistel käsitletavate palgapreemiate ja lisatasude kasvav tähtsus, mille üle peetakse väga sageli läbirääkimisi ettevõtte tasandil. Selle põhjuseks on asjaolu, et põhipalga määrad kipuvad tõusma aeglasemalt kui riiklikud miinimumpalgad ja ettevõtted kasutavad neid boonuseid, et tagada tegeliku palga püsimine seaduslikust määrast kõrgemal.

  • Saksamaa ja Hispaania elamu- ja sotsiaalhoolekandesektoris ei ole tööandjad pärast riikliku miinimumpalga tõstmist enam valmis parandama muid töötingimusi, mida varem kasutati madalate palkade kompenseerimiseks. Sarnast mustrit täheldati Portugali toidu- ja joogitööstuses.

• Riiklike miinimumpalkade tõusu tõttu näib kokkulepitud palgajaotuses olevat kokkusuruv mõju. Selle mõju intensiivsus on riigiti ja sektoriti erinev; Kahe valitud madalapalgalise sektori kollektiivlepingute kvalitatiivse analüüsi põhjal näib see mõju olevat tugevam toidu ja jookide tootmises. Seda survemõju võib tõlgendada kui kollektiivläbirääkimiste lühiajalist kohandamist uue miinimumpalgaga, samas kui keskpikas perspektiivis võib ülekanduv mõju muutuda olulisemaks, kuna kollektiivlepingud kannavad riikliku miinimumpalga tõusu üle kogu palgajaotusele. Seda, mil määral kokkusurumine püsib, kujundavad aga sektori omadused. Lisaks täheldatakse ülekanduvat mõju tõenäolisemalt nendes sektorites või riikides, kus on suurem tööjõupuudus, nagu elamu- ja sotsiaalhoolekandesektor.

Riikliku miinimumpalga mõju tegelikule palgale ja palgajaotusele

Euroopa Liidu 2006.–2021. aasta sissetulekute ja elutingimuste statistika põhjal tehtud ökonomeetriline analüüs riigi miinimumpalga mõju kohta tegelikule palgale leidis järgmist.

• Riikliku miinimumpalga arengul on märkimisväärne mõju madalapalgaliste töötajate tegelikule palgale, olenemata nende sektorist, ametist, soost ja vanusest: riikliku miinimumpalga tõus 1% võrra tõi kaasa madalapalgaliste töötajate palgatõusu 0,31% aastatel 2006–2021.

• Riigi miinimumpalga muudatuste mõju aastatel 2015–2021 oli mõnevõrra suurem kui aastatel 2006–2014. Tegelikult võis mõju madalapalgaliste töötajate tegelikele palkadele alates 2015. aastast olla tugevam kui mõju madalapalgaliste sektorite töötajate kollektiivselt kokku lepitud palkadele.

• Ainult riikliku miinimumpalga suur nominaalne tõus toob kaasa madalapalgaliste töötajate palkade olulise tõusu. Nominaalselt vähemalt 15 % suurune tõus on ainsad, millel on mõõdetav ja statistiliselt oluline mõju.

• Riiklikud miinimumpalga tõusumäärad 2004. aastal või pärast seda ELiga ühinenud liikmesriikides avaldasid madalapalgaliste töötajate palkade muutustele suuremat mõju kui 2004. aasta eelsetes liikmesriikides kuni 2015. aastani. Mõjude suurus on aga viimastel aastatel rühmade vahel lähenenud.

• Riikliku miinimumpalga tõus uuringuperioodil ei toonud kaasa mitte ainult madalapalgaliste töötajate palgatõusu, vaid tõi kasu ka kõrgema palgatasemega töötajatele.

• Üksikute töötajate trajektoore vaadeldes leitakse analüüsis, et palgajaotuse madalaimate detsiilide palgatõus on märkimisväärne, eriti kui riiklik miinimumpalga tõus on suurem.

• Põhjuslik ökonomeetriline analüüs viidi läbi, et mõõta muutusi riiklikus miinimumpalgas ja hinnata, mis juhtus nende töötajate palkadega, kes teenisid enne muudatusi alla uue palgamäära, võrreldes mõjuga madalapalgaliste töötajate palkadele, kes teenisid veidi üle määra. Tulemused näitavad miinimumpalga märkimisväärse 10–15% tõusu märkimisväärset ja positiivset mõju.

Poliitika näpunäited

• Riikliku miinimumpalga muutmisel on uue palgakokkuleppe sõlmimisel olulisem roll kui makromajanduslike tegurite, nagu inflatsioon ja tööpuudus, muutused. Kokkulepitud palkade tõusu ulatus on aga peamiselt seletatav inflatsiooniga, millele järgneb riikliku miinimumpalga tõus ja seejärel töötuse määr väheneb.

• Tõenäolise mõju arvessevõtmine läbirääkimistel töötasudele riikliku miinimumpalga kehtestamisel võib anda poliitikakujundajatele kasulikku teavet riikliku miinimumpalga tõstmise võimaliku (kaudse) mõju kohta ja seega parandada kogu riikliku miinimumpalga kehtestamise protsessi.

• Riikliku miinimumpalga tõstmine ei näi avaldavat tugevat kahjulikku mõju sotsiaalpartnerite sõltumatusele kollektiivlepingute üle läbirääkimiste pidamisel, kuigi teatatakse, et mõnes küsimuses on läbirääkimiste tegemisel olnud piiratud ruum. Väljatõrjumise mõju ei tundu olevat märkimisväärne, kuid ootuspäraselt on see tugevam riikides, kus kollektiivläbirääkimiste institutsioonid ja katvus on nõrgad. Need riigid vajavad suuremaid jõupingutusi, et toetada sotsiaalpartnereid ja kollektiivläbirääkimisi, et piisav miinimumpalk oleks kooskõlas hästi toimivate kollektiivläbirääkimistega. Jõupingutused võiksid hõlmata piisava õigusraamistiku tagamist kollektiivläbirääkimisteks ja sotsiaalpartnerite suutlikkuse suurendamist.

• Vaatamata mõningatele tõenditele palkade kokkusurumise kohta kollektiivselt kokkulepitud palkades, puudub palkade kokkusurumine üldiselt. Selle põhjuseks on riiklikud miinimumpalga tõusud, mille tulemuseks on palgakasv mitte ainult madalamapalgaliste, vaid ka kõrgemapalgaliste töötajate seas. See võib piirata miinimumpalga tõstmise tõhusust palgaerinevuse vähendamise vahendina aja jooksul. Miinimumpalga mõju kokkulepitud palkade kokkusurumisele on aga sektoriti erinev, seda mõjutavad muud muutujad, nagu tööjõupuudus ja miinimumpalga tase.

• Riikliku miinimumpalga tõus tõi kaasa samasuguse paranemise madalapalgaliste töötajate tegelikus palgas, olenemata nende omadustest. Mõned rühmad, näiteks naistöötajad, saavad sellistest tõusudest siiski rohkem kasu, sest nad on miinimumpalga saajate seas suhteliselt rohkem esindatud.

• Riikides, kus kollektiivläbirääkimiste katvus on madal, on kõige olulisem madalapalgaliste töötajate palgatõusu mõjutav tegur riiklik miinimumpalk. Nendes riikides on kokkulepitud palkadel positiivne, ehkki piiratud (statistiliselt mitte oluline) mõju madalapalgaliste töötajate palgale. Seevastu nii kokkulepitud palgad kui ka riiklikud miinimumpalgad mõjutavad oluliselt madalapalgaliste töötajate palku riikides, kus kollektiivläbirääkimiste katvus on suur.