Achtergrond voor Portugal

Tussen 2012 en 2022 groeide het bruto binnenlands product (bbp) van Portugal met 19,86%, wat een hoger groeipercentage was dan het gemiddelde groeipercentage van de EU van 15,29% voor dezelfde periode. In 2022 bedroeg het werkloosheidspercentage in Portugal 6%; de jeugdwerkloosheid bedroeg echter 19%, 4,5 procentpunt hoger dan het EU-gemiddelde (14,5%).

De arbeidsparticipatie van vrouwen bedroeg in 2022 74,4%, hoger dan het EU-gemiddelde van 69,5%. De totale arbeidsparticipatie bedroeg in 2022 76,4%, iets boven het EU-gemiddelde voor hetzelfde jaar, dat 74,5% bedroeg.

De belangrijkste wetten die in Portugal van kracht zijn en die betrekking hebben op arbeidsrelaties en arbeidsverhoudingen zijn de arbeidswet (Código de Trabalho; Wet 7/2009 van 12 februari), die de particuliere sector regelt, en het algemene arbeidsrecht in openbare functies (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas; Wet 35/2014 van 20 juni), die de publieke sector regelt.

De arbeidswet van 2009 werd tussen 2011 en 2014 onderworpen aan zeven wijzigingen.

In de politieke cyclus van 2015-2019 heeft de regering van de Socialistische Partij (Partido Socialista, PS) een breed scala aan wetswijzigingen doorgevoerd. In 2017 werden bij Resolutie 82/2017 nieuwe regels vastgesteld voor de uitbreiding van collectieve arbeidsovereenkomsten, waarbij de criteria representativiteit/vertegenwoordiging van werkgeversorganisaties werden vervangen door nieuwe criteria die gericht zijn op inclusiviteit en vermindering van ongelijkheid. Wet 73/2017, die ook in 2017 werd ingevoerd, versterkte het wettelijk kader voor intimidatie op het werk in de private en publieke sector. In 2018 zijn bij Wet 60/2018 maatregelen ingevoerd om de gelijke beloning van vrouwen en mannen te bevorderen, waaronder het regelmatig verstrekken van informatie over de verschillen in beloning per bedrijf, beroep en kwalificatieniveau, en transparantieregels om loondiscriminatie te voorkomen.

In 2018 bepaalde Wet 14/2018 dat in het geval van de overgang van een bedrijf of een vestiging de werknemers alle contractuele en verworven rechten behouden, namelijk beloning, anciënniteit, beroepscategorie en functionele inhoud, en sociale voordelen. Deze wettelijke regeling werd bij Wet 18/2021 uitgebreid tot situaties van overdracht door toewijzing van dienstverlenende diensten door middel van openbare aanbesteding, onderhandse overeenkomst of een andere selectiewijze, zowel in de publieke als in de private sector, namelijk de levering van bewakings-, voedsel-, schoonmaak- of vervoersdiensten.

In 2019 zijn bij wet 93/2019 belangrijke wijzigingen aangebracht in de arbeidswet (Campos Lima en Perísta, 2020; Campos Lima, 2021). Bij deze wetgeving zijn nieuwe regels ingevoerd om de segmentatie van de arbeidsmarkt tegen te gaan, waarbij de duur van contracten voor bepaalde tijd is teruggebracht tot maximaal twee jaar en van drie verlengingen; het gebruik ervan beperken tot slechts tijdelijke behoeften; en creëerde een 'aanvullende bijdrage voor buitensporig verloop' die moet worden toegepast op bedrijven met een jaarlijks aandeel contracten voor bepaalde tijd dat hoger is dan de gemiddelde omzet in de sector. Twee maatregelen die door deze wet werden ingevoerd, brachten echter potentiële risico's van onzekerheid met zich mee: (1) de verlenging van de proefperiode van 90 tot 180 dagen voor degenen die op zoek zijn naar hun eerste baan en voor degenen die langdurig werkloos zijn wanneer ze worden aangeworven in contracten van onbepaalde duur, en (2) de verlenging van contracten van bepaalde duur van zeer korte duur van 15 tot 35 dagen, waardoor het gebruik ervan buiten landbouw- en toeristische activiteiten mogelijk is. Deze wetgeving introduceerde ook wijzigingen in het kader voor collectieve onderhandelingen en de arbeidstijdenregeling (zie het deel "Arbeidstijdenregeling") (Campos Lima en Perísta, 2020; Campos Lima, 2021).

In 2021 brak een nieuwe fase van wetswijziging aan, die tot stand kwam naar aanleiding van de discussie in een groenboek over de toekomst van werk (Moreira en Dray, 2022). Naar aanleiding van dit debat presenteerde de regering een pakket maatregelen onder de naam Agenda do Trabalho Digno, dat een debat opende over nieuwe hervormingen van het arbeidsrecht. Het in 2021 gestarte debat werd onderbroken door de algemene verkiezingen, maar werd in 2022 voortgezet; pas op 23 februari 2023 keurde het Portugese parlement de wetgeving goed (Portugese regering, 2023a; Portugees parlement, 2023), en het is op 3 april 2023 in werking getreden.

Een van de onderwerpen die in het groenboek aan de orde kwamen, was de regulering van telewerken. De dringende noodzaak om het rechtskader te verbeteren, naast tijdelijke maatregelen, in de context van wijdverbreid telewerken tijdens de pandemie (Eurofound, 2021a, 2022), heeft de wijziging van de arbeidswet inzake telewerken versneld die is ingevoerd bij wet 83/2021, die in januari 2022 in werking is getreden. Het nieuwe regime, dat bij deze wet wordt ingevoerd, definieert telewerk als het verrichten van werk in het kader van de wettelijke ondergeschiktheid van de werknemer aan een werkgever op een niet door deze laatste bepaalde locatie, met behulp van informatie- en communicatietechnologieën.

Dit amendement stelt dat het favor laboratoris-beginsel van toepassing is op 'arbeidsvoorwaarden in het kader van het telewerkregime', waardoor wordt voorkomen dat collectieve arbeidsovereenkomsten en individuele arbeidsovereenkomsten minder gunstige voorwaarden bevatten dan die welke in het arbeidswetboek zijn vastgelegd (artikel 3). De wijziging neemt ook "arbeidsvoorwaarden in het kader van het telewerkregime" op in de lijst van aangelegenheden die in collectieve arbeidsovereenkomsten moeten worden geregeld (artikel 492). Het versterkt de rechten van werknemers met kinderen en met informele zorgverantwoordelijkheden om te kiezen voor telewerken (artikel 166); breidt het scala aan werknemerskosten uit dat werkgevers moeten betalen (artikel 168); breidt de bescherming van de privacy van werknemers uit en voorkomt het risico van hypervigilantie (artikel 170); zorgt voor betere voorwaarden voor de verbinding van werknemers met het terrein van het bedrijf; en stelt de "verplichting van de werkgever vast om geen contact op te nemen met de werknemer buiten de werkuren" (dever de abstenção de contacto), een regel die niet alleen van toepassing is op werknemers die onder de telewerkregeling vallen, maar op alle werknemers (artikelen 169, onder B) en A). Het verbetert ook de regelgeving inzake het recht van werknemers op informatie, vertegenwoordiging en participatie en verbetert de voorwaarden voor hun interactie met vakbonden en representatieve structuren op de werkplek (artikelen 169 en 465).

Volgens deze wijziging zal voor de uitvoering van telewerk altijd een schriftelijke overeenkomst vereist zijn, hetzij gelijktijdig met de oorspronkelijke arbeidsovereenkomst, hetzij onafhankelijk daarvan (artikel 166). De telewerkovereenkomst definieert het regime van permanentie of afwisseling tussen periodes van afstandswerk en contactwerk. Het moet de volgende aspecten vermelden: de plaats waar de werknemer gewoonlijk zijn werk zal verrichten; de normale periode van dagelijkse en wekelijkse arbeid; werkuren; de uitbestede activiteit en de bijbehorende categorie; de bezoldiging waarop de werknemer recht zal hebben, met inbegrip van aanvullende en bijkomende voordelen; de eigendom van de werkinstrumenten en de persoon die verantwoordelijk is voor de installatie en het onderhoud ervan; en de frequentie en manier van face-to-face contact. De telewerkovereenkomst kan worden gesloten voor bepaalde of onbepaalde duur. Als het voor een vaste periode is, mag het niet langer zijn dan zes maanden, en het wordt automatisch verlengd voor gelijke perioden als geen van de partijen de overeenkomst schriftelijk herroept tot 15 dagen voordat deze afloopt.

De nieuwe regeling voor telewerk breidt een deel van de regels die van toepassing zijn op telewerk in het kader van arbeidsovereenkomsten (ondergeschikte arbeidsverhoudingen) uit tot zelfstandigen wanneer zij worden geacht economisch afhankelijk te zijn van de begunstigde van de activiteit (artikel 165). Deze regels omvatten de regels die betrekking hebben op de uitrusting en systemen die nodig zijn om het werk uit te voeren en voor de interacties tussen werknemer en arbeid (artikel 168); de organisatie, de leiding van en de controle op het werk (artikel 169, onder A)); eventuele bijzondere verplichtingen van werkgevers en werknemers (artikel 169, onder B); de persoonlijke levenssfeer van werknemers in het kader van het telewerkregime (artikel 170); en gezondheid en veiligheid op het werk (artikel 170, onder A)). Zelfstandigen worden geacht economisch afhankelijk te zijn wanneer 50% of meer van hun jaarinkomen door dezelfde entiteit wordt betaald.

In Portugal ontstonden democratische instellingen op het gebied van de arbeidsverhoudingen in de context van de revolutionaire overgang naar democratie na 1974. Na bijna een halve eeuw dictatuur en het langste autoritaire corporatisme in Europa, speelde de nieuwe democratische staat in de jaren 1970 een belangrijke rol bij de verbetering van de arbeidsnormen en de configuratie van het systeem van arbeidsverhoudingen. De politieke invloed van vakbonden en werkgeversfederaties werd versterkt door de institutionalisering van tripartiet overleg, een proces dat in 1984 begon en steeds relevanter werd (Campos Lima en Naumann, 2011). Aan het einde van de jaren 1980 en in de jaren 1990 speelden tripartiete sociale pacten een centrale rol bij het conditioneren van collectieve onderhandelingen in de richting van loonmatiging, hoewel de Algemene Confederatie van Portugese Arbeiders (Confederação Geral dos Trabalhadores Portugueses – Intersindical Nacional, CGTP-IN) – de meest representatieve vakbondsconfederatie – ze niet ondertekende. De Algemene Unie van Werknemers (União Geral de Trabalhadores, UGT) daarentegen ondertekende al deze sociale pacten.

De Arbeidswet van 2003 (Wet 99/2003 van 27 augustus), een centrumrechts regeringsinitiatief, keerde het beginsel van favor laboratoris en introduceerde mechanismen om de beëindiging van collectieve overeenkomsten te versnellen en hun geldigheidsduur na het verstrijken ervan te verkorten. Het maakte de weg vrij voor werkgevers om zich eenzijdig terug te trekken uit bestaande collectieve overeenkomsten, maar vanwege mazen in de wet was dit niet van toepassing op sommige bijzonder belangrijke overeenkomsten. De collectieve onderhandelingen raakten in 2004 in een crisis, met een scherpe daling van de verlengingen van collectieve arbeidsovereenkomsten en van de dekking ervan (slechts 600.000 werknemers).

Tijdens het regeringsmandaat van PS (2005-2009) werd het herstel van de collectieve onderhandelingen vergemakkelijkt door een tripartiete overeenkomst op middellange termijn in 2006 over het traject van het minimumloon die door alle sociale partners werd ondertekend. In 2008, toen de wereldwijde financiële crisis uitbrak, vielen ongeveer 1.800.000 werknemers onder de verlenging van collectieve arbeidsovereenkomsten, wat neerkomt op ongeveer 65% van alle werknemers (exclusief de overheid). De arbeidswet van 2009 (Wet 7/2009 van 12 februari), een initiatief van de socialistische regering, introduceerde belangrijke wijzigingen in het kader van collectieve onderhandelingen: het favor laboratoris introduceerde de mogelijkheid van niet-vakbondsonderhandelingen op bedrijfsniveau op basis van een vakbondsmandaat en vergemakkelijkte de eenzijdige 'kaduciteit' van collectieve overeenkomsten verder en verminderde de geldigheid ervan, het wegnemen van de belemmeringen voor terugtrekking uit overeenkomsten (Campos Lima, 2019).

Het [memorandum van overeenstemming over specifieke economische beleidsconditionaliteit](file:///C:/Users/Miguel%20Lima/Documents/PAZ/Irec2014/2011-05-18-mou-portugal_en.pdf), MoU, (van kracht tussen mei 2011 en mei 2014), legde in Portugal verschillende beleidsmaatregelen op van extreme bezuinigingen en ingrijpende veranderingen in de arbeidsmarktinstellingen en het rechtskader, als voorwaarde voor de financiële reddingsoperatie van het land (Costa en Caldas, 2013; Pedroso, 2014). Het MOU werd op 17 mei 2011 ondertekend door de instellingen van de trojka – de Europese Commissie (EC), de Europese Centrale Bank (ECB) en het Internationaal Monetair Fonds (IMF) – en de interim-regering van de Socialistische Partij (PS). Het was echter de regering die het resultaat was van de volgende verkiezingen, de centrumrechtse coalitie van de Sociaaldemocratische Partij (Partido Social Democrata, PSD) en CDS – Volkspartij (CDS – Partido Popular), die sinds 21 juni 2011 aan de macht was, die de beleidsvereisten van de trojka moest uitvoeren. De maatregelen en wetgeving die in 2011-2014 tijdens de centrumrechtse coalitie PSD/CDS werden opgelegd in lijn met het MoU (en daarna), hebben de onderhandelingspositie van de vakbonden nog drastischer verminderd. De wetgeving gaf meer ruimte aan niet-vakbondsvertegenwoordigers om op bedrijfsniveau te onderhandelen. De overlevingsduur van collectieve arbeidsovereenkomsten werd nog verder verkort, waardoor werkgevers werden aangemoedigd zich eenzijdig terug te trekken uit bestaande arbeidsovereenkomsten. Voor de verbindendverklaring van cao's waren strengere voorwaarden (gebaseerd op de representativiteit van werkgeversorganisaties) nodig. Het werd mogelijk om over te gaan tot de opschorting (afwijking) van collectieve arbeidsovereenkomsten voor ondernemingen in crisis. Al deze veranderingen in combinatie met de economische crisis hebben geleid tot een dramatische daling van de verlengingen van collectieve arbeidsovereenkomsten en van het aantal betrokken werknemers, dat in 2012, 2013 en 2014 het laagste historische niveau bereikte (Campos Lima en Abrantes, 2016; Campos Lima, 2019).

Sinds 2015 hebben zich positieve ontwikkelingen voorgedaan op het gebied van economische groei en werkgelegenheid en zijn er een aantal arbeidsbevorderende en sociale maatregelen genomen, waaronder de regelmatige verhoging van het minimumloon door de PS-regering in alliantie met de linkse partijen van Portugal: het Linkse Blok (Bloco de Esquerda, BE), de Communistische Partij (Partido Comunista, PCP) en de Ecologistische Groene Partij (Partido Ecologista 'Os Verdes', PEV). Dit alles heeft een positieve bijdrage geleverd aan de arbeidsverhoudingen. Deze ontwikkelingen en nieuwe regels hebben de uitbreiding van collectieve arbeidsovereenkomsten vergemakkelijkt (zie het deel "Uitbreidingsmechanismen") en bijgedragen tot een enigszins herstel van de collectieve onderhandelingen, hoewel de collectieve onderhandelingen niet zijn teruggekeerd naar het niveau van vóór de wereldwijde financiële crisis. Tripartiet overleg heeft ook opnieuw aan belang gewonnen door de tripartiete overeenkomsten die in 2016, 2017 en 2018 zijn ondertekend, waarbij de laatste twee een breed scala aan maatregelen omvatten.

In navolging van de in 2018 ondertekende tripartiete overeenkomst inzake de bestrijding van onzeker werk en de segmentatie van de arbeidsmarkt en de bevordering van een grotere dynamiek in collectieve onderhandelingen, heeft Wet 93/2019 tot wijziging van het arbeidswetboek (die op 1 oktober 2019 in werking is getreden) het kader voor collectieve onderhandelingen geherconfigureerd met betrekking tot het aflopen van collectieve arbeidsovereenkomsten, hoewel de mogelijkheid van eenzijdige kaduciteit niet werd omgekeerd (zie het deel "Verstrijken van collectieve overeenkomsten"). Bovendien creëerde het een nieuwe uitdaging voor collectieve onderhandelingen door het mogelijk te maken dat "collectieve arbeidstijdrekeningen" werden vastgesteld en uitgevoerd, hetzij door middel van collectieve overeenkomsten, hetzij door middel van door de werkgevers georganiseerde referenda (zie het deel "Arbeidstijdenregeling").

Er zijn nog steeds controversiële kwesties met betrekking tot de arbeidswetgeving en het wettelijk kader voor collectieve onderhandelingen, die zijn benadrukt door de CGTP-IN, de grootste vakbondsconfederatie. De CGTP-IN stelt met name dat een grondige herziening van het wettelijk kader voor collectieve onderhandelingen nodig is om het beginsel van favor laboratoris en om collectieve overeenkomsten pas te laten vervallen na een gezamenlijk besluit van de ondertekenende partijen. Tot nu toe hebben die claims niet geleid tot een succesvolle herziening.

In de publieke sector heeft de PS-regering de nominale loonsverlagingen teruggedraaid en de 35-urige werkweek opnieuw ingevoerd, waarbij de bladzijde van de bezuinigingen werd omgeslagen, maar er zijn geen belangrijke resultaten geboekt in de collectieve onderhandelingen op het gebied van lonen (die al bijna tien jaar bevroren zijn). De druk van de vakbonden nam in het laatste kwartaal van 2018 en in de loop van 2019 toe, zonder succes. Beperkingen op overheidsuitgaven hebben een belangrijke rol gespeeld bij de rechtvaardiging van de impasse door de regering.

De pandemie heeft geleid tot de uitvoering van tijdelijke maatregelen die een impact kunnen hebben op collectieve onderhandelingen. In 2020, tijdens de noodtoestand, was het stakingsrecht beperkt in essentiële sectoren, waaronder de openbare gezondheidsdienst (Eurofound, 2021a); anderzijds heeft de regering in 2021 gereageerd op de kritieke situatie op het gebied van collectieve onderhandelingen door de termijnen voor het voortbestaan en het verstrijken van collectieve overeenkomsten op te schorten voor een periode van 24 maanden (Wet 11/2021 van 9 maart 2021). De maatregel was bedoeld om het ontstaan van lacunes in de dekking van collectieve onderhandelingen te voorkomen (Eurofound, 2022).

De agenda voor de sociale dialoog voor 2021-2022 was zeer veeleisend wat betreft het brede scala aan kwesties dat door de regering en de sociale partners moest worden aangepakt in het kader van de Economische en Sociale Raad (Conselho Económico e Social, CES) en het tripartiete Permanent Comité voor Sociaal Overleg (Comissão Permanente de Concertação Social, CPCS). Deze omvatten de bespreking van het veerkracht- en herstelplan (Ministerie van Planning, 2021) en een debat over het groenboek over de toekomst van werk (Moreira en Dray, 2022) en over de agenda voor waardig werk. Bovendien heeft de druk als gevolg van de escalerende inflatie, in de context van de oorlog in Oekraïne, in 2022 het loonvormingsbeleid centraal gesteld in het debat. Het regeringsvoorstel voor een akkoord over concurrentievermogen en inkomens heeft geleid tot een tripartiete overeenkomst op middellange termijn ter verbetering van het inkomen, de lonen en het concurrentievermogen voor 2023-2026 (CES, 2022a), die op 9 oktober 2022 werd gesloten en werd gevolgd door een bipartiete overeenkomst tussen de regering en de vakbonden in de publieke sector (Portugese regering, 2022), die op 24 oktober 2022 werd gesloten (zie het hoofdstuk "Tripartiete en bipartiete organen en overleg").