Werken als zelfstandige in de EU: arbeidskwaliteit en ontwikkelingen in de sociale bescherming

De COVID-19-pandemie heeft een nieuwe impuls gegeven aan het debat over de toegang tot sociale bescherming voor zelfstandigen, omdat door de pandemie lacunes in de formele en daadwerkelijke dekking zichtbaar zijn geworden, evenals de toereikendheid ervan. In 2021 waren er in 19 lidstaten lacunes op het gebied van formele dekking voor ten minste één groep zelfstandigen in ten minste één tak van sociale bescherming. Lacunes komen het meest voor bij werkloosheidsuitkeringen (16,8 miljoen mensen, of meer dan de helft van ongeveer 28 miljoen zelfstandigen in de EU, hebben geen dekking), gevolgd door ziekte-uitkeringen (5,3 miljoen mensen hebben geen dekking) en uitkeringen in verband met arbeidsongevallen en beroepsziekten (4,2 miljoen mensen hebben geen dekking).

Mede door onvoldoende sociale zekerheid hadden zelfstandigen tijdens de pandemie het financieel zwaarder te verduren dan werknemers. Dit ondanks ongekende ingrepen van regeringen om inkomenssteun te bieden en de toegang tot sociale bescherming te verbeteren, ook voor zelfstandigen. Dit was nodig omdat zelfstandigen niet (of onvoldoende) dekking hadden door op bijdragebetaling gebaseerde regelingen. Veel van deze initiatieven waren tijdelijk, maar ze hebben wel het debat over de omvang van de sociale bescherming van zelfstandigen nieuw leven ingeblazen. Deze discussie was al voor de pandemie in een stroomversnelling geraakt, grotendeels door de opkomst van vormen van zelfstandig ondernemerschap die kenmerken delen met afhankelijk werk, vooral in de platformeconomie, en ook door het feit dat mensen vaker wisselen van arbeidsstatus en doordat de combinatie van werk in loondienst en zelfstandig ondernemerschap steeds gebruikelijker wordt.

Hoewel de meeste zelfstandigen goede arbeidsomstandigheden, autonomie en een goed verdienpotentieel hebben, is de aandacht in het beleidsdebat steeds meer uitgegaan naar de meest kwetsbaren, en in het bijzonder naar mensen die in schijnzelfstandigheid werken.

Beleidscontext

Om lacunes in de sociale bescherming aan te pakken, heeft de Raad van de Europese Unie in 2019 een aanbeveling aangenomen over toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen. Ook relevant is het voorstel van de Europese Commissie van december 2021 voor een richtlijn betreffende de verbetering van de arbeidsvoorwaarden bij platformwerk, omdat het de arbeidsstatus van platformwerkers wil verduidelijken door wettelijke criteria vast te stellen voor het onderscheid tussen de status van werknemer en de status van zelfstandige. Bovendien zijn in 2022 richtsnoeren vastgesteld ter verduidelijking van de toepassing van het concurrentierecht van de EU op collectieve onderhandelingen door zelfstandigen.

Hoofdconclusies

· Het aandeel zelfstandigen in de EU is sinds het begin van de 21e eeuw niet toegenomen en is tussen 2010 en 2022 gedaald van 15,4 % naar 13,7 %. Deze daling was vooral te wijten aan de daling van het aantal zelfstandigen onder mannen en het verstoorde evenwicht tussen de uitstroom uit de arbeidsmarkt onder oudere zelfstandigen en nieuw startende zelfstandigen.

· Uit gegevens van de Europese telefonische enquête naar de arbeidsomstandigheden (EWCTS) van 2021 blijkt dat 18 % van de zelfstandigen met personeel en 13 % van de zelfstandigen zonder personeel tijdens de pandemie meer dan één baan had.

· In 2021 was 9 % van de zelfstandigen zonder personeel afhankelijk van slechts een paar klanten, hadden ze weinig of geen zeggenschap over het runnen van hun bedrijf en konden ze daarom worden geclassificeerd als economisch afhankelijk. Zelfstandig werkende vrouwen waren meer dan twee keer zo vaak economisch afhankelijk dan hun mannelijke collega’s.

· EWCTS-gegevens bevestigen dat afhankelijke zelfstandigen minder vaak zeggenschap hebben over hoe en wanneer ze hun werk doen. In dit opzicht bevinden ze zich in een vergelijkbare situatie als werknemers. Zij vormden de groep werknemers die het minst vaak scholing op het werk kregen, het minst vaak van mening waren dat hun baan goede carrièrevooruitzichten bood en het vaakst onder druk stonden in hun baan (werk waaraan meer eisen worden gesteld dan er middelen beschikbaar zijn).

· Uit EWCTS-gegevens blijkt dat economisch afhankelijke zelfstandigen twee keer zo vaak als werknemers aangaven moeite te hebben om de eindjes aan elkaar te knopen. Dergelijke verschillen vloeien deels voort uit het hoge aandeel zelfstandigen in de sectoren die het zwaarst door de pandemie zijn getroffen. Ze zijn echter ook het gevolg van verschillen in omvang van de sociale bescherming en de pandemiehulpmaatregelen, ook al was het aandeel zelfstandigen dat van de hulpmaatregelen profiteerde hoog, aangezien zij oververtegenwoordigd waren in zwaar getroffen sectoren.

· De invoering van inkomensbescherming en de uitbreiding van de toegang tot sociale bescherming voor zelfstandigen waren kenmerkend voor de reacties van regeringen op de pandemie. In de meeste gevallen waren de criteria om hiervoor in aanmerking te komen echter strenger en was de mate van steun lager dan bij de regelingen voor werknemers. Inkomenssteunmaatregelen voor zelfstandigen werden over het algemeen later ingevoerd en eerder afgebouwd dan die voor werknemers. Zelfstandigen waren daarom vaker afhankelijk van persoonlijke bezittingen, familieleden of sociale bijstand.

· Volgens gegevens uit het Europees Sociaal Onderzoek heeft financiële onzekerheid bijgedragen tot een lagere levenstevredenheid onder zelfstandigen (en zelfstandigen zonder personeel in het bijzonder) dan onder werknemers, een omkering van de situatie in tijden zonder pandemie. Bovendien ging de het mentale welbevinden meer achteruit bij zelfstandigen.

· Wat gezondheid en welzijn betreft, waren economische afhankelijke zelfstandigen het meest achtergesteld onder de zelfstandigen. Ze scoorden bovengemiddeld voor ten minste zes categorieën gezondheidsproblemen, met name voor uitputting en het risico op depressie. Vooral zelfstandig werkende vrouwen die economisch afhankelijk zijn, werden zwaar getroffen.

· Voor zelfstandigen bestaat er geen officiële (verplichte) verzekering voor werkloosheid in 11 lidstaten, voor ziekte in 5 lidstaten en voor arbeidsongevallen in 14 lidstaten. De daadwerkelijke dekking is laag, aangezien veel zelfstandigen een laag of wisselend inkomen hebben en daarom niet in aanmerking komen voor uitkeringen; als ze al in aanmerking komen, zijn de uitkeringen vaak ontoereikend vanwege de lage premies.

· De pandemie heeft ertoe bijgedragen dat de integratie van meer zelfstandigen in de regelingen inzake sociale bescherming op de beleidsagenda is komen te staan. Negen landen hebben de afgelopen zes jaar de dekking van bepaalde uitkeringen uitgebreid naar (een bredere groep) zelfstandigen; zes andere landen zijn van plan dergelijke maatregelen te nemen.

· De toegang tot sociale bescherming is ook verbeterd door wijzigingen in de criteria voor het bepalen of iemand zelfstandige is. In sommige landen is er nu een categorie ‘derde werkende’ voor mensen die zich tussen werk in loondienst en zelfstandig ondernemerschap in bevinden. In andere gevallen hebben wetswijzigingen en jurisprudentie de criteria voor het onderscheid tussen de status van werknemer en de status van zelfstandige veranderd, vaak in de context van platformwerk.

Beleidsadviezen

· Sommige vormen van zelfstandig ondernemerschap worden gekenmerkt door lage en wisselende inkomens en een hoge financiële onzekerheid, vaak in combinatie met slechte arbeidsomstandigheden en vooruitzichten. Voor deze werknemers is een passend vangnet nodig om de risico’s van het zelfstandig ondernemerschap op te vangen. Dit kan een sterk en duurzaam systeem vereisen dat (gedeeltelijk) gebaseerd is op premies en dat de specifieke aard van zelfstandig ondernemerschap erkent.

· De grenzen tussen werken als zelfstandige en werken in loondienst vervagen. Veel zelfstandigen, vooral degenen die afhankelijk zijn van één of een beperkt aantal klanten en die beperkt zijn in hun zelfbeschikking en in hun mogelijkheden om zelf hun prijzen te bepalen, bevinden zich in een situatie die lijkt op een dienstverband. Deze tendens, versterkt door de groei van platformwerk, betekent dat de criteria voor het bepalen van de arbeidsstatus moeten worden verduidelijkt. De mogelijkheden om de status van zelfstandige te misbruiken, moeten worden weggenomen door schijnzelfstandigheid aan te pakken.

· De lidstaten zijn al begonnen de toegang tot sociale bescherming voor zelfstandigen te verruimen. Er blijven echter verschillen bestaan tussen groepen zelfstandigen en tussen zelfstandigen en werknemers. Dit moet worden aangepakt om niet alleen een formele, maar ook een doeltreffende en toereikende dekking te waarborgen, en tegelijkertijd te voorkomen dat mensen worden ontmoedigd zich als hoogwaardige zelfstandige te ontplooien. Meer transparantie en vereenvoudiging kan er ook voor zorgen dat er meer gebruik van wordt gemaakt.

· Er moeten lessen worden getrokken uit de ervaring met de pandemie om de regelingen inzake sociale bescherming te verbeteren en plannen te maken voor toekomstige buitengewone inkomenssteun. Dit omvat het belang van passende criteria om voor steun in aanmerking te komen, van het wegwerken van knelpunten bij de toekenning van middelen, van vroegtijdige uitvoering van steunmaatregelen en van voldoende bewustmaking en transparantie.