Samozatrudnienie w UE: jakość miejsc pracy i rozwój ochrony socjalnej

Pandemia COVID-19 dała nowy impuls do debaty na temat dostępu osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej, ponieważ uwidoczniła luki w zakresie formalnego i rzeczywistego dostępu, a także jego adekwatności. W 2021 r. w 19 państwach członkowskich stwierdzono braki w formalnym dostępie do ochrony socjalnej w odniesieniu do co najmniej jednej grupy osób samozatrudnionych w co najmniej jednym dziale ochrony socjalnej. Luki te najczęściej występują w przypadku zasiłków dla bezrobotnych (16,8 mln osób, czyli ponad połowa z około 28 mln osób samozatrudnionych w UE, nieobjętych ubezpieczeniem), a w dalszej kolejności świadczeń chorobowych (5,3 mln osób nieobjętych ubezpieczeniem) oraz świadczeń związanych z wypadkami przy pracy i chorobami zawodowymi (4,2 mln osób nieobjętych ubezpieczeniem).

Brak zabezpieczenia społecznego spowodował, że osoby samozatrudnione ucierpiały finansowo bardziej niż pracownicy podczas pandemii. Stało się tak mimo bezprecedensowych interwencji rządów ukierunkowanych na oferowanie wsparcia dochodu i zwiększonego dostępu do ochrony socjalnej, w tym dla osób samozatrudnionych. Było to konieczne ze względu na fakt, że osoby samozatrudnione nie były objęte (lub były objęte w niewystarczającym stopniu) systemami składkowymi. Wiele z tych inicjatyw miało charakter tymczasowy, ale mimo to przyczyniły się do ponownego ożywienia debaty na temat zakresu ochrony socjalnej osób samozatrudnionych. Dyskusja ta nabrała tempa jeszcze przed pandemią, głównie ze względu na pojawienie się form samozatrudnienia mających te same cechy co zatrudnienie zależne, zwłaszcza w gospodarce platformowej, a także ze względu na częstsze zmiany statusu i coraz powszechniejsze łączenie zatrudnienia i samozatrudnienia.

Podczas gdy większość osób samozatrudnionych cieszy się dobrymi warunkami pracy, autonomią i dobrym potencjałem zarobkowym, debata dotycząca kierunków polityki w coraz większym stopniu koncentruje się na osobach znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, a w szczególności fikcyjnie samozatrudnionych.

Kontekst polityczny

Aby zaradzić lukom w ochronie socjalnej, w 2019 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła zalecenie w sprawie dostępu pracowników oraz osób samozatrudnionych do ochrony socjalnej. Istotny jest również wniosek Komisji Europejskiej z grudnia 2021 r. dotyczący dyrektywy w sprawie poprawy warunków pracy za pośrednictwem platform internetowych, ponieważ ma on na celu wyjaśnienie statusu zatrudnienia pracowników platform internetowych przez ustanowienie prawnych kryteriów rozróżnienia między statusem pracownika najemnego a statusem osoby samozatrudnionej. W 2022 r. przyjęto ponadto wytyczne wyjaśniające stosowanie unijnego prawa konkurencji do rokowań zbiorowych prowadzonych przez osoby pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników.

Kluczowe ustalenia

· Odsetek osób samozatrudnionych w UE nie wzrósł od początku XXI wieku, a w latach 2010–2022 spadł z 15,4% do 13,7%. Spadek ten wynikał przede wszystkim ze spadku samozatrudnienia wśród mężczyzn i braku równowagi między opuszczaniem rynku pracy przez starsze osoby samozatrudnione a nowymi przypadkami samozatrudnienia.

· Dane z przeprowadzonego telefoniczne europejskiego badania warunków pracy (EWCTS) z 2021 r. pokazują, że 18% osób samozatrudnionych zatrudniających pracowników i 13% osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników miało w czasie pandemii więcej niż jedną pracę.

· W 2021 r. 9% osób samozatrudnionych w ujęciu indywidualnym opierało swoją działalność na zaledwie kilku klientach, miało niewielką autonomię w prowadzeniu swojej działalności lub nie miało jej wcale, a zatem można było uznać je za ekonomicznie zależne. Kobiety pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników są dwukrotnie bardziej narażone na zależność ekonomiczną niż mężczyźni o tym samym statusie.

· Dane z EWCTS potwierdzają, że osoby samozatrudnione zależne ekonomicznie rzadziej mają autonomię co do sposobu i czasu wykonywania swojej pracy. W tym względzie znajdują się one w podobnej sytuacji co pracownicy. Ta grupa pracowników najrzadziej korzysta ze szkoleń w miejscu pracy, najrzadziej uważa, że ich praca oferuje dobre perspektywy kariery, i najczęściej zajmuje stanowiska, w których wymagania przewyższają zasoby.

· Z danych EWCTS wynika, że osoby samozatrudnione zależne ekonomicznie dwukrotnie częściej niż pracownicy zgłaszają trudności z utrzymaniem się. Takie różnice wynikają częściowo z wysokiego udziału samozatrudnienia w sektorach najbardziej dotkniętych skutkami pandemii. Wynikają one jednak także z różnic w zakresie ochrony socjalnej i środków pomocy w przypadku pandemii, nawet jeśli odsetek osób samozatrudnionych korzystających z takich środków pomocy był wysoki, ponieważ występowały one liczniej w sektorach poważnie dotkniętych skutkami pandemii.

· Elementami reakcji rządów na pandemię były wprowadzenie ochrony dochodów i rozszerzenie dostępu do ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych. W większości przypadków kryteria kwalifikowalności były jednak bardziej restrykcyjne, a poziomy wsparcia niższe niż dla pracowników. Środki wsparcia dochodu dla osób samozatrudnionych na ogół wprowadzono później i były stopniowo wycofywane wcześniej niż środki dla pracowników. W związku z tym osoby samozatrudnione częściej korzystały z aktywów osobistych, ze wsparcia ze strony członków rodziny lub z pomocy społecznej.

· Brak bezpieczeństwa finansowego przyczynił się do niższego poziomu zadowolenia osób samozatrudnionych (zwłaszcza osób pracujących na własny rachunek niezatrudniających pracowników) niż pracowników najemnych, co doprowadziło do odwrócenia sytuacji w okresie po pandemii, zgodnie z danymi z europejskiego sondażu społecznego. Co więcej, zdrowie psychiczne uległo pogorszeniu bardziej wśród osób samozatrudnionych.

· Jeśli chodzi o zdrowie i dobrostan, w najbardziej niekorzystnej sytuacji wśród osób samozatrudnionych byli samozatrudnieni zależni ekonomicznie. Takie osoby uzyskały wyniki powyżej średniej w odniesieniu do co najmniej sześciu kategorii problemów zdrowotnych, w szczególności wyczerpania i ryzyka depresji. Sytuacja dotknęła szczególnie zależne ekonomicznie kobiety pracujące na własny rachunek niezatrudniające pracowników.

· W przypadku osób samozatrudnionych w 11 państwach członkowskich nie istnieje formalne (obowiązkowe) ubezpieczenie od utraty pracy, w pięciu państwach członkowskich – od choroby, a w 14 państwach członkowskich – od wypadków przy pracy. Rzeczywisty dostęp do tych świadczeń jest niski, ponieważ wiele osób samozatrudnionych ma niskie lub nieregularne dochody, więc nie kwalifikuje się do świadczeń, a jeśli się kwalifikują, świadczenia te są często niewystarczające ze względu na niskie składki.

· Doświadczenia związane z pandemią przyczyniły się do objęcia większej liczby osób samozatrudnionych systemami ochrony socjalnej. W ciągu ostatnich sześciu lat dziewięć krajów rozszerzyło zakres niektórych świadczeń na (szerszą grupę) samozatrudnionych; sześć kolejnych krajów planuje takie działania.

· Dostęp do ochrony socjalnej poprawił się również dzięki zmianom kryteriów stosowanych do określania statusu samozatrudnienia. W niektórych państwach do osób, których sytuacja znajduje się między zatrudnieniem a samozatrudnieniem, stosuje się obecnie kategorię „pracownik zewnętrzny”. W innych przypadkach zmiany legislacyjne i orzecznictwo zmieniły kryteria rozróżnienia między statusem pracownika najemnego a osoby samozatrudnionej, często w kontekście pracy za pośrednictwem platform internetowych.

Wskazówki dotyczące polityki

· Niektóre formy samozatrudnienia charakteryzują się niskimi i nieregularnymi dochodami oraz dużą niepewnością finansową, często w połączeniu ze złymi warunkami i perspektywami pracy. Tym pracownikom należy zapewnić odpowiednie zabezpieczenia, aby zamortyzować ryzyko związane z samozatrudnieniem. Może to wymagać silnego i zrównoważonego systemu (częściowo) opartego na składkach uwzględniającego szczególny charakter samozatrudnienia.

· Granice między samozatrudnieniem a pracą najemną się zacierają. Wielu pracowników samozatrudnionych, zwłaszcza tych, którzy opierają działalność na jednym kliencie lub ograniczonej liczbie klientów oraz których autonomia i zdolność do ustalania cen jest ograniczona, znajduje się w sytuacji zbliżonej do zatrudnienia. Tendencja ta, spotęgowana wzrostem liczby osób wykonujących pracę za pośrednictwem platform internetowych, jest sygnałem, że należy doprecyzować kryteria określania statusu zatrudnienia. Należy wyeliminować możliwości nadużywania statusu samozatrudnienia przez przeciwdziałanie fikcyjnemu samozatrudnieniu.

· Państwa członkowskie zaczęły już rozszerzać dostęp do ochrony socjalnej dla osób samozatrudnionych. Utrzymują się jednak różnice między grupami samozatrudnionych oraz między osobami samozatrudnionymi a pracownikami. Należy dążyć do tego, by zapewnić nie tylko formalny, ale również rzeczywisty i odpowiedni dostęp do ochrony socjalnej, unikając przy tym czynników zniechęcających do tworzenia wysokiej jakości samozatrudnienia. Większa przejrzystość i uproszczenie również mogłyby zwiększyć wskaźniki wykorzystania.

· Należy wyciągnąć wnioski z doświadczeń zdobytych podczas pandemii, aby poprawić systemy ochrony socjalnej i zaplanować wszelkie przyszłe nadzwyczajne środki wsparcia dochodu. Obejmuje to znaczenie odpowiednich kryteriów kwalifikowalności, usuwania wąskich gardeł w wydatkowaniu funduszy, wczesnego wdrażania środków wsparcia oraz wystarczającego podnoszenia świadomości i zapewniania przejrzystości.