Auswirkungen nationaler Mindestlöhne auf Tarifverhandlungen und Löhne für Niedriglohnempfänger

Es wird diskutiert, ob sich nationale Mindestlöhne und Tarifverhandlungen gegenseitig verstärken oder schwächen. Dieser Forschungsbericht liefert empirische Belege dafür, wie sich Änderungen der nationalen Mindestlöhne auf tarifliche Mindestlöhne und tatsächliche Löhne auswirken und wie sie sich auf Tarifverhandlungen in ausgewählten Niedriglohnsektoren auswirken können. Der Bericht kombiniert eine quantitative Analyse (auf der Grundlage verschiedener Datenbanken) und eine qualitative Analyse (auf der Grundlage von 39 halbstrukturierten Interviews, die mit Experten, politischen Entscheidungsträgern und den Sozialpartnern in sechs Ländern und zwei Niedriglohnsektoren durchgeführt wurden).

Politischer Kontext

Die im Oktober 2022 verabschiedete EU-Mindestlohnrichtlinie zielt darauf ab, angemessene gesetzliche Mindestlöhne zu gewährleisten, Tarifverhandlungen zu fördern und den effektiven Zugang der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zum Mindestlohnschutz zu verbessern. Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht lief im November 2024 ab, hat aber seit ihrer Verabschiedung die Entwicklungen bei der Festsetzung des nationalen gesetzlichen Mindestlohns beeinflusst. Die nationalen gesetzlichen Mindestlöhne sind in den letzten Jahren in vielen Mitgliedstaaten im Verhältnis zu den tatsächlichen Löhnen deutlich gestiegen. Darüber hinaus hat der Richtwert für eine angemessene Tarifbindung (80 %) in einigen Ländern bereits die Diskussionen über die Reform der Tarifverhandlungen geprägt. Diese Entwicklungen haben potenziell auf unterschiedliche Weise Auswirkungen auf das Zusammenspiel zwischen nationalen Mindestlöhnen und tariflichen Löhnen.

Wichtigste Ergebnisse

Auswirkungen von Änderungen der nationalen Mindestlöhne auf tarifliche Löhne

Ökonometrische Analysen, die die Auswirkungen von Änderungen der nationalen Mindestlöhne auf Tarifverträge und Tarifverträge abschätzen, zeigen Folgendes:

• Die kumulative Variation der nationalen Mindestlöhne seit dem letzten Tarifvertrag erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass ein neuer Tarifvertrag unterzeichnet wird, während die kumulative Inflation und die Arbeitslosenquote diese Wahrscheinlichkeit nicht beeinflussen. Auch die Zeit, die seit der letzten Vereinbarung vergangen ist, ist ein wichtiger Faktor. Die Einbeziehung des Kaitz-Index (das Verhältnis zwischen dem Mindestlohn und dem Durchschnittslohn für jedes Land und Jahr) in diese Spezifikation deutet darauf hin, dass in Ländern mit einem hohen nationalen Mindestlohn weniger häufig neue Vereinbarungen unterzeichnet werden als in Ländern mit einem hohen nationalen Mindestlohn bei gleichen Bedingungen.

• Die wichtigste Determinante für den Umfang der ausgehandelten Lohnuntergrenzenanpassungen ist die kumulative Inflationsrate seit der letzten Vereinbarung. Wenn die Inflation um 1 % steigt, steigen die ausgehandelten Mindestlöhne um fast 0,7 % (d. h. sie haben eine Elastizität von nahe 0,7 %). Die kumulative Variation der realen nationalen Mindestlöhne wirkt sich mit einer Elastizität von 0,22 ebenfalls positiv und signifikant auf den Umfang der ausgehandelten Lohnuntergrenzenanpassungen aus. Die Arbeitslosenquote hat einen signifikanten, aber negativen Effekt auf den Umfang der Lohnanpassungen, was einen klaren Beweis dafür liefert, dass negative zyklische Bedingungen das Wachstum der tariflich vereinbarten Löhne begrenzen.

• In mehreren Dimensionen besteht eine erhebliche Heterogenität: im Bezugszeitraum mit stärkeren Auswirkungen für den Zeitraum 2020-2022; zwischen Niedriglohnsektoren; und zwischen Gruppen von Ländern, die sich durch unterschiedliche Modelle der Interaktion zwischen nationalen Mindestlöhnen und Tarifverhandlungen auszeichnen.

Die qualitative Analyse liefert detaillierte Einblicke aus Interviews darüber, wie nationale Mindestlöhne mit Tarifverträgen in sechs Ländern (Frankreich, Deutschland, Portugal, Rumänien, Slowenien und Spanien) und in zwei Niedriglohnsektoren (der Lebensmittel- und Getränkeindustrie sowie dem Wohn- und Sozialsektor) interagieren. Die Analyse hebt Folgendes hervor.

• Die Wahrnehmung der Sozialpartner über die Rolle des nationalen Mindestlohns ist je nach Land, Sektor und Teilsektor unterschiedlich. Die hohe Inflation und der Arbeitskräftemangel haben dazu geführt, dass Arbeitgeber und Gewerkschaften im Bereich der Heim- und Sozialfürsorge ihr gegenüber positiver geworden sind. Bei der Herstellung von Nahrungsmitteln und Getränken wurde der nationale Mindestlohn als "kleineres Übel" angesehen, das erforderlich ist, um die Kaufkraft vor dem Hintergrund der Inflation zu erhalten.

• Der nationale Mindestlohn hat nur begrenzte Auswirkungen auf die Tarifverhandlungsprozesse. Es gibt einige Hinweise auf einen eingeschränkten Handlungsspielraum bei der Aushandlung von Löhnen und Arbeitsbedingungen, aber keine stichhaltigen Belege für einen Verdrängungseffekt bei Tarifverhandlungen, trotz der von den Sozialpartnern in einigen Ländern geäußerten Bedenken. Es gibt keine signifikanten Auswirkungen auf die Laufzeit oder Verlängerung von Tarifverträgen in den analysierten Ländern und Sektoren.

• Die Erhöhung der nationalen Mindestlöhne hat Auswirkungen auf die tariflichen Löhne und ihre Struktur.

  • Ein gemeinsamer Trend, der in den beiden Sektoren und in den meisten der analysierten Länder zu beobachten ist, ist die zunehmende Bedeutung von Prämien und Zuschlägen in Tarifverhandlungen, die sehr häufig auf Unternehmensebene ausgehandelt werden, aufgrund der Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne. Dies liegt daran, dass die Grundlöhne tendenziell langsamer steigen als die nationalen Mindestlöhne, und die Unternehmen greifen auf diese Boni zurück, um sicherzustellen, dass die tatsächlichen Löhne über den gesetzlichen Sätzen bleiben.

  • Im Bereich der Heim- und Sozialpflege in Deutschland und Spanien sind die Arbeitgeber nach Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne nicht mehr bereit, andere Arbeitsbedingungen zu verbessern, die in der Vergangenheit zum Ausgleich niedriger Löhne genutzt wurden. Ein ähnliches Muster war in der Lebensmittel- und Getränkeindustrie in Portugal zu beobachten.

• Es scheint einen Kompressionseffekt bei der ausgehandelten Lohnverteilung zu geben, der auf die Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne zurückzuführen ist. Die Intensität dieses Effekts ist von Land zu Land und von Sektor zu Sektor unterschiedlich. Basierend auf der qualitativen Analyse von Tarifverträgen in den beiden ausgewählten Niedriglohnsektoren scheint dieser Effekt bei der Herstellung von Nahrungsmitteln und Getränken stärker ausgeprägt zu sein. Dieser Kompressionseffekt kann als kurzfristige Anpassung der Tarifverhandlungen an den neuen Mindestlohn interpretiert werden, während mittelfristig Spillover-Effekte an Bedeutung gewinnen können, da Tarifverträge nationale Mindestlohnerhöhungen auf die gesamte Lohnverteilung übertragen. Das Ausmaß, in dem die Kompression anhält, wird jedoch von den Merkmalen des Sektors geprägt. Darüber hinaus sind Spillover-Effekte eher in jenen Sektoren oder Ländern zu beobachten, in denen ein stärkerer Arbeitskräftemangel herrscht, wie z. B. im Wohn- und Sozialpflegesektor.

Auswirkungen der nationalen Mindestlöhne auf die tatsächlichen Löhne und die Lohnverteilung

Die ökonometrische Analyse der Auswirkungen nationaler Mindestlöhne auf die tatsächlichen Löhne, die auf der Statistik der Europäischen Union über Einkommen und Lebensbedingungen für den Zeitraum 2006-2021 basiert, ergab Folgendes.

• Die Entwicklung des nationalen Mindestlohns hat erhebliche Auswirkungen auf die tatsächlichen Löhne von Niedriglohnbeschäftigten, unabhängig von ihrer Branche, ihrem Beruf, ihrem Geschlecht und ihrem Alter: Eine Erhöhung des nationalen Mindestlohns um 1 % führte im Zeitraum 2006-2021 zu einem Anstieg der Löhne niedrig bezahlter Arbeitnehmer um 0,31 %.

• Die Auswirkungen der Änderungen der nationalen Mindestlöhne in den Jahren 2015-2021 waren etwas größer als in den Jahren 2006-2014. Tatsächlich könnten die Auswirkungen auf die tatsächlichen Löhne von Niedriglohnarbeitern seit 2015 intensiver gewesen sein als die Auswirkungen auf die kollektiv ausgehandelten Löhne für Beschäftigte in Niedriglohnsektoren.

• Nur große nominale Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne führen zu erheblichen Erhöhungen der Löhne niedrig bezahlter Arbeitnehmer. Nominal sind nur Aufstockungsraten von mindestens 15 % mit messbaren und statistisch signifikanten Auswirkungen.

• Die Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne in den Mitgliedstaaten, die der EU 2004 oder danach beigetreten sind, hatten bis 2015 einen größeren Einfluss auf die Entwicklung der Löhne von Niedriglohnempfängern als die Erhöhungen in den Mitgliedstaaten vor 2004. In den letzten Jahren hat sich das Ausmaß der Auswirkungen jedoch zwischen den Gruppen angenähert.

• Die Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne während des Untersuchungszeitraums führten nicht nur zu Lohnverbesserungen für Niedriglohnbeschäftigte, sondern kamen auch Arbeitnehmern mit höherem Lohnniveau zugute.

• Betrachtet man die Entwicklung der einzelnen Arbeitnehmer, so zeigt die Analyse, dass die Löhne in den untersten Dezilen der Lohnverteilung deutlich steigen, insbesondere wenn die nationalen Mindestlohnerhöhungen höher sind.

• Es wurde eine kausale ökonometrische Analyse durchgeführt, um die Änderungen der nationalen Mindestlöhne zu messen und abzuschätzen, was mit den Gehältern von Arbeitnehmern geschah, die vor den Änderungen unter dem neuen Satz verdienten, verglichen mit den Auswirkungen auf die Gehälter von Niedriglohnarbeitern, die etwas über dem Satz verdienten. Die Ergebnisse deuten auf einen signifikanten und positiven Effekt deutlicher und positiver Mindestlohnerhöhungen zwischen 10 % und 15 % hin.

Politische Hinweise

• Änderungen der nationalen Mindestlöhne spielen eine wichtigere Rolle bei der Unterzeichnung eines neuen Tarifvertrags als Veränderungen bei makroökonomischen Faktoren wie Inflation und Arbeitslosigkeit. Das Ausmaß des Anstiegs der ausgehandelten Löhne lässt sich jedoch hauptsächlich durch die Inflation erklären, gefolgt von höheren nationalen Mindestlöhnen und einem Rückgang der Arbeitslosenquote.

• Die Berücksichtigung der wahrscheinlichen Auswirkungen auf die ausgehandelten Löhne bei der Festsetzung nationaler Mindestlöhne kann den politischen Entscheidungsträgern nützliche Erkenntnisse über die potenziellen (indirekten) Auswirkungen nationaler Mindestlohnerhöhungen liefern und somit den gesamten Prozess der Festsetzung nationaler Mindestlöhne verbessern.

• Die Erhöhungen des nationalen Mindestlohns scheinen sich nicht stark nachteilig auf die Autonomie der Sozialpartner bei der Aushandlung von Tarifverträgen auszuwirken, auch wenn von einem geringeren Verhandlungsspielraum in einigen Fragen berichtet wird. Die Verdrängungseffekte scheinen nicht signifikant zu sein, sind aber erwartungsgemäß in Ländern mit schwachen Tarifverhandlungsinstitutionen und -abdeckungen stärker. In diesen Ländern sind größere Anstrengungen erforderlich, um die Sozialpartner und die Tarifverhandlungen zu unterstützen, damit angemessene Mindestlöhne mit gut funktionierenden Tarifverhandlungen vereinbar sind. Zu den Bemühungen könnten die Gewährleistung eines angemessenen Rechtsrahmens für Tarifverhandlungen und die Stärkung der Kapazitäten der Sozialpartner gehören.

• Trotz einiger Hinweise auf einen Lohndruck bei den Tariflöhnen gibt es insgesamt keinen Lohndruck. Dies ist auf die Erhöhung des nationalen Mindestlohns zurückzuführen, die nicht nur bei niedriger, sondern auch bei höher bezahlten Arbeitnehmern zu einem Lohnwachstum führt. Dies kann die Wirksamkeit von Mindestlohnerhöhungen als Instrument zur Verringerung der Lohnungleichheit im Laufe der Zeit einschränken. Der Einfluss von Mindestlöhnen auf die Kompression der ausgehandelten Löhne ist jedoch von Sektor zu Sektor unterschiedlich und wird von anderen Variablen wie Arbeitskräftemangel und Mindestlohnniveau beeinflusst.

• Erhöhungen der nationalen Mindestlöhne führten zu ähnlichen Verbesserungen der tatsächlichen Löhne von Niedriglohnarbeitern, unabhängig von ihren Merkmalen. Einige Gruppen, wie z. B. weibliche Arbeitnehmer, profitieren jedoch immer noch stärker von solchen Erhöhungen, da sie unter den Mindestlohnempfängern relativ stärker vertreten sind.

• In Ländern mit geringer Tarifbindung sind die nationalen Mindestlöhne der wichtigste Faktor, der die Lohnerhöhungen für Niedriglohnempfänger beeinflusst. In diesen Ländern haben ausgehandelte Löhne einen positiven, wenn auch begrenzten (statistisch nicht signifikanten) Einfluss auf die Löhne von Niedriglohnarbeitern. Im Gegensatz dazu wirken sich sowohl die ausgehandelten Löhne als auch die nationalen Mindestlöhne erheblich auf die Löhne von Niedriglohnempfängern in Ländern mit hoher tarifvertraglicher Abdeckung aus.