Impact van nationale minimumlonen op collectieve onderhandelingen en lonen voor laagbetaalde werknemers

Er is een debat gaande over de vraag of nationale minimumlonen en collectieve loononderhandelingen elkaar versterken of verzwakken. Dit onderzoeksrapport levert empirisch bewijs over de invloed van veranderingen in nationale minimumlonen op collectief overeengekomen minimumlonen en werkelijke lonen, en hoe deze van invloed kunnen zijn op collectieve onderhandelingen in geselecteerde laagbetaalde sectoren. Het rapport combineert kwantitatieve analyse (op basis van verschillende databases) en kwalitatieve analyse (op basis van 39 semi-gestructureerde interviews met experts, beleidsmakers en de sociale partners in zes landen en twee laagbetaalde sectoren).

Context van het beleid

De EU-richtlijn minimumlonen, die in oktober 2022 is aangenomen, heeft tot doel toereikende wettelijke minimumlonen te waarborgen, collectieve loononderhandelingen te bevorderen en de effectieve toegang van werknemers tot bescherming door minimumlonen te verbeteren. De termijn voor de omzetting van de richtlijn in nationaal recht is in november 2024 verstreken, maar de richtlijn heeft sinds de vaststelling ervan invloed gehad op de ontwikkelingen in de vaststelling van nationale wettelijke minimumlonen. De nationale wettelijke minimumlonen zijn de afgelopen jaren in veel lidstaten aanzienlijk gestegen ten opzichte van de werkelijke lonen. Bovendien heeft de benchmark voor een toereikende dekkingsgraad van onderhandelingen (80 %) in sommige landen al vorm gegeven aan discussies over de hervorming van collectieve onderhandelingen. Deze ontwikkelingen kunnen op verschillende manieren van invloed zijn op de interactie tussen nationale minimumlonen en cao-lonen.

Belangrijkste bevindingen

Gevolgen van wijzigingen in de nationale minimumlonen voor de cao-lonen

Econometrische analyses die de impact van wijzigingen in de nationale minimumlonen op collectieve overeenkomsten en onderhandelde lonen schatten, laten het volgende zien.

• De cumulatieve variatie van de nationale minimumlonen sinds de laatste cao vergroot de kans op ondertekening van een nieuwe cao, terwijl de cumulatieve inflatie en het werkloosheidspercentage geen invloed hebben op deze kans. De tijd die is verstreken sinds de laatste overeenkomst is ook een belangrijke factor. De opname van de Kaitz-index (de verhouding tussen het minimumloon en het gemiddelde loon voor elk land en jaar) in deze specificatie suggereert dat het ondertekenen van nieuwe overeenkomsten minder vaak voorkomt in landen met een hoog nationaal minimumloon in vergelijking met het gemiddelde loon, terwijl al het andere gelijk is.

• De belangrijkste bepalende factor voor de omvang van de onderhandelde loonbodemaanpassingen is de cumulatieve inflatie sinds de laatste overeenkomst. Als de inflatie met 1 % stijgt, stijgen de overeengekomen minimumlonen met bijna 0,7 % (dat wil zeggen, ze hebben een elasticiteit van bijna 0,7). De cumulatieve variatie van de nationale minimumlonen in reële termen heeft ook een positief en significant effect op de omvang van de onderhandelde loonbodemaanpassingen, met een elasticiteit van 0,22. Het werkloosheidspercentage heeft een aanzienlijk maar negatief effect op de omvang van de loonaanpassingen, wat duidelijk aantoont dat negatieve conjuncturele omstandigheden de groei van de cao-lonen beperken.

• Er is sprake van aanzienlijke heterogeniteit in verschillende dimensies: in de beoordelingsperiode, met sterkere effecten waargenomen voor 2020-2022; tussen sectoren met een laag loongehalte; en tussen groepen landen die zich onderscheiden door verschillende modellen van interactie tussen nationale minimumlonen en collectieve onderhandelingen.

De kwalitatieve analyse biedt diepgaande inzichten uit interviews over de wisselwerking tussen nationale minimumlonen en collectieve arbeidsovereenkomsten in zes landen (Frankrijk, Duitsland, Portugal, Roemenië, Slovenië en Spanje) en binnen twee laagbetaalde sectoren (de sector van de productie van voedingsmiddelen en dranken en de sector residentiële en sociale zorg). De analyse benadrukt het volgende.

• De perceptie van de sociale partners van de rol van het nationale minimumloon verschilt van land, sector en subsector tot land. Door de hoge inflatie en het tekort aan arbeidskrachten staan werkgevers en vakbonden in de woon- en sociale zorgsector er gunstiger tegenover. In de sector van de productie van voedingsmiddelen en dranken wordt het nationale minimumloon gezien als 'het minste kwaad' dat nodig is om de koopkracht op peil te houden in de context van inflatie.

• Het nationale minimumloon heeft een beperkte impact op de collectieve onderhandelingen. Er zijn aanwijzingen dat er minder manoeuvreerruimte is bij de onderhandelingen over lonen en arbeidsvoorwaarden, maar er zijn geen sterke aanwijzingen voor een verdringingseffect in de collectieve onderhandelingen, ondanks de bezorgdheid die de sociale partners in sommige landen hebben geuit. Er is geen significante impact op de duur of vernieuwing van collectieve arbeidsovereenkomsten in de geanalyseerde landen en sectoren.

• Verhogingen van de nationale minimumlonen hebben enige invloed op de cao-lonen en de structuur ervan.

  • Een gemeenschappelijke trend die in de twee sectoren en in de meeste geanalyseerde landen wordt waargenomen, is het toenemende belang van loonbonussen en toeslagen die aan de orde komen in collectieve onderhandelingen, die vaak op bedrijfsniveau worden onderhandeld, vanwege de verhogingen van de nationale minimumlonen. Dit komt omdat de basislonen doorgaans langzamer stijgen dan de nationale minimumlonen, en bedrijven hun toevlucht nemen tot deze bonussen om te garanderen dat de werkelijke lonen boven de wettelijke tarieven blijven.

  • In de residentiële en sociale zorgsector in Duitsland en Spanje zijn werkgevers na verhogingen van de nationale minimumlonen niet langer bereid om andere arbeidsvoorwaarden te verbeteren, die in het verleden werden gebruikt om de lage lonen te compenseren. Een soortgelijk patroon werd waargenomen in de voedings- en drankenindustrie in Portugal.

• Er lijkt sprake te zijn van een compressie-effect in de onderhandelde loonverdeling als gevolg van de verhogingen van de nationale minimumlonen. De intensiteit van dit effect verschilt van land tot land en sector; Op basis van de kwalitatieve analyse van de collectieve arbeidsovereenkomsten in de twee geselecteerde sectoren met lage lonen, lijkt dit effect intenser te zijn bij de productie van voedingsmiddelen en dranken. Dit compressie-effect kan worden geïnterpreteerd als een kortetermijnaanpassing van collectieve onderhandelingen aan het nieuwe minimumloon, terwijl overloopeffecten op middellange termijn belangrijker kunnen worden naarmate nationale minimumloonverhogingen in collectieve overeenkomsten worden doorberekend in de gehele loonverdeling. De mate waarin de compressie aanhoudt, wordt echter bepaald door de kenmerken van de sector. Bovendien is het waarschijnlijker dat overloopeffecten worden waargenomen in die sectoren of landen met een groter tekort aan arbeidskrachten, zoals de residentiële en sociale zorgsector.

Impact van nationale minimumlonen op de reële lonen en de loonverdeling

Uit de econometrische analyse van het effect van nationale minimumlonen op de werkelijke lonen, gebaseerd op de statistieken van de Europese Unie over inkomens en levensomstandigheden voor 2006-2021, is het volgende gevonden.

• De ontwikkelingen van de nationale minimumlonen hebben een aanzienlijke impact op de werkelijke lonen van laagbetaalde werknemers, ongeacht hun sector, beroep, geslacht en leeftijd: een stijging van het nationale minimumloon met 1 % resulteerde in een stijging van de lonen van laagbetaalde werknemers met 0,31 % in de periode 2006-2021.

• De impact van veranderingen in de nationale minimumlonen in 2015-2021 was iets groter dan die in 2006-2014. In feite kan het effect op de werkelijke lonen van laagbetaalde werknemers sinds 2015 intensiever zijn geweest dan het effect op de lonen die collectief zijn onderhandeld voor werknemers in sectoren met lage lonen.

• Alleen grote nominale verhogingen van de nationale minimumlonen leiden tot substantiële verhogingen van de lonen van laagbetaalde werknemers. Uprates van ten minste 15 % in nominale termen zijn de enige met een meetbare en statistisch significante impact.

• De verhogingen van de nationale minimumlonen in de lidstaten die in 2004 of daarna tot de EU zijn toegetreden, hadden tot 2015 een grotere impact op de veranderingen in de lonen van laagbetaalde werknemers dan de verhogingen in de lidstaten van vóór 2004. De omvang van de effecten is in recentere jaren echter samengekomen tussen de groepen.

• Verhogingen van de nationale minimumlonen tijdens de onderzoeksperiode vertaalden zich niet alleen in loonverbeteringen voor laagbetaalde werknemers, maar kwamen ook ten goede aan werknemers met hogere lonen.

• Kijkend naar de trajecten van individuele werknemers, vindt de analyse aanzienlijke loonstijgingen voor de laagste decielen van de loonverdeling, vooral wanneer de nationale minimumloonstijgingen hoger zijn.

• Er werd een causale econometrische analyse uitgevoerd om veranderingen in nationale minimumlonen te meten en om te schatten wat er gebeurde met de salarissen van werknemers die vóór de veranderingen onder het nieuwe tarief verdienden, vergeleken met het effect op de salarissen van laagbetaalde werknemers die iets boven het tarief verdienden. De resultaten wijzen op een significant en positief effect van aanzienlijke verhogingen van de minimumlonen tussen 10 % en 15 %.

Beleidstips

• Veranderingen in nationale minimumlonen spelen een belangrijkere rol bij het aandringen op de ondertekening van een nieuwe loonovereenkomst dan veranderingen in macro-economische factoren, zoals inflatie en werkloosheid. De omvang van de stijging van de cao-lonen wordt echter voornamelijk verklaard door de inflatie, gevolgd door verhogingen van de nationale minimumlonen en vervolgens door dalingen van de werkloosheid.

• Het in aanmerking nemen van de waarschijnlijke gevolgen voor de overeengekomen lonen bij de vaststelling van nationale minimumlonen kan beleidsmakers nuttige inzichten verschaffen over de mogelijke (indirecte) gevolgen van verhogingen van de nationale minimumlonen en zo het hele proces van de vaststelling van nationale minimumlonen verbeteren.

• Verhogingen van het nationale minimumloon lijken geen sterk nadelig effect te hebben op de autonomie van de sociale partners om over collectieve overeenkomsten te onderhandelen, hoewel er sprake is van een beperkte marge om over sommige kwesties te onderhandelen. Verdringingseffecten lijken niet significant te zijn, maar zijn, zoals verwacht, sterker in landen met een zwakke instelling en dekking voor collectieve onderhandelingen. Deze landen vereisen meer inspanningen om de sociale partners en collectieve onderhandelingen te ondersteunen, zodat toereikende minimumlonen verenigbaar zijn met goed functionerende collectieve onderhandelingen. De inspanningen kunnen onder meer bestaan uit het waarborgen van een adequaat rechtskader voor collectieve onderhandelingen en het vergroten van de capaciteiten van de sociale partners.

• Hoewel er enig bewijs is van looncompressie in cao-lonen, is er over het algemeen geen sprake van looncompressie. Dit is te wijten aan nationale minimumloonverhogingen die resulteren in loonstijgingen, niet alleen onder laagbetaalde, maar ook onder hoger betaalde. Dit kan de doeltreffendheid van verhogingen van de minimumlonen als instrument om de loonongelijkheid op termijn te verminderen, beperken. Het effect van minimumlonen op de compressie van onderhandelde lonen verschilt echter van sector tot sector en wordt beïnvloed door andere variabelen, zoals tekorten aan arbeidskrachten en minimumlonen.

• Verhogingen van de nationale minimumlonen leidden tot vergelijkbare verbeteringen in de werkelijke lonen van laagbetaalde werknemers, ongeacht hun kenmerken. Sommige groepen, zoals vrouwelijke werknemers, profiteren echter nog steeds meer van dergelijke verhogingen, omdat zij relatief meer vertegenwoordigd zijn onder de minimumloners.

• In landen met een lage dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen zijn de nationale minimumlonen de belangrijkste factor die van invloed is op loonsverhogingen voor laagbetaalde werknemers. In deze landen hebben cao-lonen een positief, zij het beperkt (niet statistisch significant) effect op de lonen van laagbetaalde werknemers. Daarentegen hebben zowel onderhandelde lonen als nationale minimumlonen een aanzienlijke invloed op de lonen van laagbetaalde werknemers in landen met een hoge dekkingsgraad van collectieve onderhandelingen.