Maatschappelijke gevolgen van migratie: aanpakken van uitdagingen bij de opvang en integratie van Oekraïense vluchtelingen

Dit verslag zoomt in op de uitdagingen waarmee de EU-lidstaten en Noorwegen worden geconfronteerd bij de opvang en integratie van vluchtelingen die Oekraïne zijn ontvlucht na de inval van Rusland in februari 2022. In het verslag wordt hun integratie op de arbeidsmarkt onderzocht door te kijken welke barrières hieraan in de weg staan, en hoe het gesteld is met hun toegang tot en ervaringen met overheidsdiensten die van cruciaal belang zijn voor maatschappelijke inclusie. Het hoofddoel van dit verslag is het verkennen van de onderlinge verbanden tussen verschillende terreinen van integratie: huisvestingsregelingen, gezondheidstoestand (met inbegrip van geestelijke gezondheid) en toegang tot kinderopvang, onderwijs en sociale bijstand kunnen allemaal een sterke invloed hebben op de vooruitzichten op werk en maatschappelijke integratie, en het hebben van een baan kan weer tot een betere sociale integratie leiden. In dit verslag wordt niet alleen ingegaan op de bestaande ondersteuningsmaatregelen ter bevordering van de integratie op de arbeidsmarkt, maar ook op de manieren waarop de lidstaten en Noorwegen de toegang tot essentiële overheidsdiensten vergemakkelijken.

Daarbij wordt gebruikgemaakt van door Eurofound verzamelde informatie van de lidstaten en Noorwegen. Het verslag heeft betrekking op de ontwikkelingen tot medio 2023.

Beleidscontext

In de nasleep van de massale instroom van vluchtelingen uit Oekraïne heeft de EU haar richtlijn tijdelijke bescherming geactiveerd, die onmiddellijke tijdelijke bescherming verleent aan ontheemden uit Oekraïne. In september 2023 bood de EU tijdelijke bescherming aan 4,2 miljoen Oekraïners. Deze instroom verschilt in veel opzichten van die van de asielzoekers die in 2015 in de EU zijn binnengekomen. Zo zijn er vooral vrouwen en kinderen gekomen, hebben de meeste volwassenen een hoog opleidingsniveau, spreken de vluchtelingen voornamelijk Oekraïens of Russisch – talen die lijken op die van verschillende gastlanden – en woont er al een grote Oekraïense diaspora in Europa. Toch bracht de komst van de vluchtelingen nieuwe uitdagingen mee, vooral in landen met minder ervaring met de opvang van vluchtelingen.

Met de richtlijn tijdelijke bescherming biedt de EU een geharmoniseerd rechtskader dat helpt om de toegang tot werk en belangrijke overheidsdiensten te garanderen. De toepassing van de richtlijn is met nog een jaar verlengd, tot maart 2025. Om de uitvoering van de richtlijn te vergemakkelijken, speelt de EU een actieve rol bij de coördinatie door middel van aanbevelingen, richtsnoeren op bepaalde terreinen en mogelijkheden voor de uitwisseling van goede praktijken en financiële ondersteuning. Met deze instrumenten helpt de EU op verschillende terreinen die in dit verslag aan bod komen. De lidstaten hebben ook individueel flinke inspanningen geleverd: tegen medio 2023 hadden ze gebruikgemaakt van EU-financiering ten bedrage van 17 miljard euro. Om de onzekerheid als gevolg van de oorlog te verminderen en de vooruitzichten ervan te verbeteren, is aan Oekraïne bovendien de status van kandidaat-lidstaat van de EU toegekend.

Hoofdconclusies

• De integratie van Oekraïense vluchtelingen op de arbeidsmarkt lijkt over het algemeen succesvol te zijn, aangezien hun arbeidsparticipatie hoog is, vooral in vergelijking met andere vluchtelingengroepen. Het participatiepercentage loopt uiteen van ruim 10 % tot ver in de 40 % in sommige landen (zelfs tot 50 % of meer). En het ziet ernaar uit dat deze cijfers zullen blijven stijgen.

• Net als bij andere vluchtelingengroepen zijn er echter diverse obstakels die de integratie op de arbeidsmarkt belemmeren (de taalbarrière, gebrek aan informatie, het ontbreken van een sociaal netwerk). Een gebrek aan toegankelijke kinderopvang, dat tot uiting komt in lage inschrijvingspercentages (uiteenlopend van 42 % tot 71 %), is een ander belangrijk obstakel, vooral gezien het overgrote aandeel vrouwen met kinderen onder Oekraïense vluchtelingen.

• Er zijn veel innovatieve maatregelen ingevoerd om deze problemen te verhelpen (bv. het opheffen van bepaalde beperkingen op de toegang tot kinderopvang; het versoepelen van strenge taaleisen voor bepaalde beroepen; het vereenvoudigen en versnellen van processen voor de erkenning van kwalificaties; taalcursussen op maat).

• Tekorten aan arbeidskrachten lijken een belangrijke drijfveer te zijn voor werkgevers om Oekraïense vluchtelingen in dienst te nemen. Initiatieven van werkgeversorganisaties en individuele werkgevers/bedrijven helpen bij het aanwerven van vluchtelingen. Openbare diensten voor arbeidsbemiddeling spelen ook een actieve rol in het benaderen van werkgevers om vluchtelingen banen te bieden.

• Hoewel veel Oekraïners werken, zijn de meesten er tot nu toe niet in geslaagd om een vaste baan te vinden: tijdelijke of incidentele banen hebben nog steeds de overhand en voor de meeste van deze banen zijn Oekraïense vluchtelingen overgekwalificeerd. Het inkomen van veel vluchtelingen is daarom instabiel, waardoor ze afhankelijk zijn van sociale bijstand.

• De reguliere verstrekking van uitkeringen en diensten sluit niet per se goed aan op de bijzondere behoeften van vluchtelingen. Zo is de voorwaarde dat iemand bereid moet zijn om een baan te aanvaarden om in aanmerking te komen voor uitkeringen, niet passend wanneer vluchtelingen onvoldoende voorbereid zijn op de toegang tot de arbeidsmarkt. Bovendien kunnen ontheemden door het ontbreken van passende maatregelen hun rechten verliezen op dingen die ze nog nodig hebben, zelfs na het vinden van een baan (vanwege een instabiel inkomen of een instabiele huisvestingssituatie).

• De Oekraïense vluchtelingenpopulatie heeft bijzondere behoeften in de gastlidstaten en Noorwegen, zoals integratie in lokale gemeenschappen (bv. via buitenschoolse activiteiten van kinderen) en toegang tot vitale diensten (bv. vervoer). Aan deze behoeften wordt door overheden slechts tot op zekere hoogte voldaan en niet-gouvernementele organisaties springen actief bij. Dit garandeert echter niet altijd voldoende dekking en continuïteit.

• In de meeste lidstaten staan overheden voor langdurige uitdagingen, die leiden tot onstabiele huisvestingsregelingen (deels als gevolg van bestaande woningtekorten), gebrek aan beschikbare kinderopvangfaciliteiten, gebrek aan capaciteit op scholen en moeilijkheden bij de toegang tot gezondheidszorg.

Beleidsadviezen

• De ongekend grote instroom van Oekraïense vluchtelingen versterkte de bestaande problemen van landen met hun overheidsdiensten. Er zijn veel initiatieven gepland om deze problemen aan te pakken, maar die zullen mogelijk geen soelaas bieden voor Oekraïense vluchtelingen, die specifieke en gerichte steun nodig hebben. Op het vlak van huisvesting zijn betaalbare langetermijnoplossingen nodig om stabiliteit te bieden, te zorgen voor continuïteit in het onderwijs van kinderen en jongeren, de integratie van vluchtelingen in plaatselijke schoolsystemen en plaatselijke gemeenschappen te vergemakkelijken en volwassenen betere vooruitzichten te bieden op stabielere werkgelegenheid.

• Er zijn systematischer inspanningen nodig om de algemene sociale voorzieningen te coördineren en de steunmaatregelen aan te passen aan de bestaande en opkomende behoeften van Oekraïense vluchtelingen. Er is ruimte voor een betere coördinatie tussen de verschillende overheidsdiensten. Sommige lidstaten zijn begonnen met het opzetten van specifieke posten of agentschappen voor dit doel, maar tot dusver zijn deze beperkt in reikwijdte en capaciteit.

• Als gevolg van de instabiele financiering van de niet-gouvernementele organisaties die ze hebben opgestart, zijn de huidige initiatieven vaak van korte duur en versnipperd. Vooral in landen die weinig ervaring hebben met (en financiering hebben voor) de opvang van vluchtelingen, hebben internationale organisaties meegeholpen. Het is echter de vraag hoe duurzaam dit is en in hoeverre landelijke overheden (en plaatselijke autoriteiten) dit werk kunnen voortzetten en in hun systemen kunnen integreren. Wat de financiering betreft, kan er een zekere herplanning van de EU-middelen nodig zijn, waarbij zorgvuldig moet worden gekeken naar de efficiëntie en doeltreffendheid waarmee de middelen worden besteed.

• Bij de beoordeling in hoeverre algemene socialebeschermingsmaatregelen geschikt zijn met het oog op een doeltreffende integratie van de Oekraïense vluchtelingenpopulatie, moet rekening worden gehouden met de toereikendheid ervan en de samenhang met huisvestingsmaatregelen, om zo het vraagstuk van het instabiele inkomen aan te pakken (bv. door middel van minimuminkomensregelingen die toegang bieden tot passende overheidsdiensten). De consistentie en toereikendheid van inkomenssteun moet worden gemonitord om na te gaan of steunmaatregelen moeten worden aangepast en geactualiseerd wanneer de situatie van vluchtelingen verandert (bv. omdat ze niet langer recht hebben op bepaalde soorten steun als ze eenmaal werk vinden).