Maahanmuuton sosiaaliset vaikutukset: Ukrainalaisten pakolaisten vastaanottamisen ja kotouttamisen haasteisiin vastaaminen

Tässä raportissa keskitytään haasteisiin, joita EU:n jäsenvaltiot ja Norja ovat kohdanneet vastaanottaessaan ja kotouttaessaan Ukrainasta lähteneitä pakolaisia sen jälkeen, kun Venäjä hyökkäsi Ukrainaan helmikuussa 2022. Siinä tutkitaan työmarkkinoille integroitumista selvittämällä sen esteitä ja tarkastellaan pääsyä yhteiskunnallisen osallisuuden kannalta olennaisen tärkeisiin julkisiin palveluihin sekä kokemuksia niistä. Tämän raportin päätavoitteena on tutkia, miten kotouttamisen eri osa-alueet vaikuttavat toisiinsa: asumisjärjestelyt, terveydentila (mielenterveys mukaan luettuna) sekä lastenhoito-, koulutus- ja sosiaalitukimahdollisuudet voivat kaikki vaikuttaa voimakkaasti työllistymismahdollisuuksiin ja yhteiskuntaan integroitumiseen, ja työpaikan saaminen voi puolestaan lisätä sosiaalista osallisuutta. Tässä raportissa tarkastellaan paitsi jo käytössä olevia tukitoimenpiteitä, joilla edistetään työmarkkinoille integroitumista, myös sitä, miten jäsenvaltiot ja Norja parantavat keskeisten julkisten palvelujen saatavuutta.

Raportissa käytetään Eurofoundin jäsenvaltioilta ja Norjalta keräämiä tietoja, ja siinä tarkastellaan kehitystä vuoden 2023 puoliväliin saakka.

Taustaa

Ukrainasta saapuvien pakolaisten suuren määrän vuoksi EU aktivoi tilapäistä suojelua koskevan direktiivin ja myönsi välittömästi tilapäisen suojelun kotiseudultaan siirtymään joutuneille ukrainalaisille. Syyskuussa 2023 EU:ssa oli 4,2 miljoonaa tilapäisen suojelun saajaa. Nämä tulijat eroavat monessa suhteessa EU:hun vuonna 2015 saapuneista turvapaikanhakijoista. Esimerkiksi pakolaiset ovat pääasiassa naisia ja lapsia, ja useimmat aikuisista ovat korkeasti koulutettuja. He puhuvat pääasiassa ukrainaa tai venäjää, jotka ovat kielinä samankaltaisia kuin useiden vastaanottavien maiden kielet. Euroopassa asuu jo suuria ukrainalaisia maahanmuuttajayhteisöjä. Pakolaisten saapuminen aiheutti kuitenkin uusia haasteita erityisesti maissa, joilla oli vähemmän kokemusta pakolaisten vastaanottamisesta.

Tilapäistä suojelua koskevan direktiivin myötä EU tarjoaa yhdenmukaistetun oikeudellisen kehyksen, joka auttaa varmistamaan työllistymisen ja keskeisten julkisten palvelujen saatavuuden. Direktiivin soveltamista on jatkettu vuodella maaliskuuhun 2025 saakka. Direktiivin täytäntöönpanon helpottamiseksi EU toimii aktiivisesti koordinoijana ja antaa tietyillä aloilla suosituksia ja ohjeita, mahdollisuuksia vaihtaa hyviä käytäntöjä ja taloudellista tukea. Näiden välineiden avulla EU avustaa tässä raportissa käsitellyillä eri aloilla. Jäsenvaltiot ovat myös yksinään toteuttaneet huomattavia toimia. Vuoden 2023 puoliväliin mennessä ne olivat käyttäneet 17 miljardia euroa EU:n rahoitusta. Lisäksi sodan aiheuttaman epävarmuuden vähentämiseksi ja Ukrainan tulevaisuudennäkymien parantamiseksi maalle on myönnetty EU:n ehdokasmaan asema.

Keskeiset havainnot

• Ukrainan pakolaisten integroituminen työmarkkinoille näyttää yleisesti ottaen onnistuneen, sillä heidän työllisyysasteensa on korkea erityisesti muihin pakolaisryhmiin verrattuna. Osuus vaihtelee yli 10 prosentista selvästi yli 40 prosenttiin (jopa 50 prosenttia tai enemmän) joissakin maissa. Työllisyysaste vaikuttaa kasvavan edelleen.

• Kuten muidenkin pakolaisryhmien kohdalla, työmarkkinoille integroitumisen tiellä on kuitenkin useita esteitä (kielitaidon puute, tiedonpuute, sosiaalisten verkostojen puute). Lastenhoitopalvelujen saatavuuden puute, mikä heijastuu alhaisena osallistumisasteena (42–71 prosenttia), on toinen merkittävä este, erityisesti kun otetaan huomioon, että enemmistönä ukrainalaispakolaisten joukossa ovat naiset, joilla on lapsia.

• Ongelmien korjaamiseksi on toteutettu monia innovatiivisia toimenpiteitä (esim. joidenkin lastenhoitopalvelujen saatavuutta rajoittavien esteiden poistaminen, tiukkojen kielivaatimusten lieventäminen tietyissä ammateissa, tutkintojen tunnustamisprosessien yksinkertaistaminen ja nopeuttaminen sekä räätälöityjen kielikurssien järjestäminen).

• Työvoimapula näyttää olevan merkittävä tekijä, joka kannustaa työnantajia palkkaamaan ukrainalaisia pakolaisia. Työnantajajärjestöjen ja yksittäisten työnantajien/yritysten aloitteet auttavat ottamaan pakolaisia työhön. Julkisilla työvoimapalveluilla on myös aktiivinen rooli työnantajien tavoittamisessa ja työpaikkojen tarjoamisessa pakolaisille.

• Vaikka monet ukrainalaiset ovat töissä, useimmat eivät tähän mennessä ole pystyneet löytämään pysyvää työtä. Työsopimukset ovat pääasiassa määräaikaisia tai satunnaisia, ja ukrainalaiset pakolaiset ovat ylipäteviä useimpiin näistä tehtävistä. Näin ollen monien pakolaisten tulot ovat epävakaat, mikä johtaa sosiaaliavun tarpeeseen.

• Etuuksien ja palvelujen yleistä tarjontaa ei ole välttämättä mukautettu pakolaisten erityistarpeisiin; esimerkiksi valmius ottaa vastaan työpaikka etuuksien saamisen edellytyksenä ei välttämättä ole tarkoituksenmukaista, jos pakolaisilla ei ole riittävästi valmiuksia työmarkkinoille pääsyyn. Lisäksi räätälöityjen toimenpiteiden puuttumisen vuoksi kotiseudultaan siirtymään joutuneet henkilöt saattavat menettää oikeuden tukitoimiin, joita he tarvitsevat vielä työpaikan saamisen jälkeenkin (epävakaiden tulojen tai asumistilanteen vuoksi).

• Ukrainalaisella pakolaisväestöllä on suuria tarpeita kaikissa vastaanottavissa jäsenvaltioissa ja Norjassa. Näitä tarpeita ovat muun muassa integroituminen paikallisyhteisöihin (esimerkiksi lasten opetussuunnitelmaan sisältymättömän toiminnan kautta) ja keskeisten palvelujen (esimerkiksi kuljetuksen) saatavuus. Julkiset palvelut täyttävät nämä tarpeet vain tietyssä määrin, ja kansalaisjärjestöt vastaavat tarpeisiin aktiivisesti. Tämä ei kuitenkaan välttämättä takaa riittävää kattavuutta ja jatkuvuutta.

• Useimmissa jäsenvaltioissa julkisilla palveluilla on pitkäaikaisia haasteita, jotka johtavat epävakaisiin asumisjärjestelyihin (osittain jo olemassa olevan asuntopulan vuoksi), lastenhoitopalvelujen saatavuusongelmiin, koulujen riittämättömään kapasiteettiin ja vaikeuksiin terveydenhuollon saannissa.

Päätelmät

• Ukrainalaispakolaisten ennennäkemättömän suuri tulva korosti maiden jo olemassa olevia julkisten palvelujen ongelmia. Näiden haasteiden ratkaisemiseksi on suunnitteilla monia aloitteita, mutta ne eivät välttämättä auta ukrainalaisia pakolaisia, joille olisi suunnattava erityistä ja kohdennettua tukea. Tarvitaan pitkän aikavälin kohtuuhintaisia asumisratkaisuja jotta voidaan tarjota vakautta, varmistaa lasten ja nuorten koulutuksen jatkuvuus, helpottaa pakolaisten integroitumista paikallisiin koulujärjestelmiin ja paikallisyhteisöihin ja parantaa mahdollisuuksia vakaampaan työllisyyteen aikuisten keskuudessa.

• Tarvitaan järjestelmällisempiä toimia yleisen sosiaalihuollon koordinoimiseksi ja tukitoimenpiteiden mukauttamiseksi ukrainalaisten pakolaisten vallitseviin ja tuleviin tarpeisiin. Julkisten palvelujen keskinäisessä koordinoinnissa on parantamisen varaa. Jotkin jäsenvaltiot ovat alkaneet perustaa tätä tarkoitusta varten erityisiä virkoja tai virastoja, mutta toistaiseksi niiden laajuus ja kapasiteetti on rajallinen.

• Nykyiset aloitteet ovat usein lyhytaikaisia ja hajanaisia niiden takana olevien kansalaisjärjestöjen epävakaan rahoituksen vuoksi. Kansainväliset järjestöt ovat auttaneet erityisesti maissa, joissa on vain vähän kokemusta pakolaisten vastaanottamisesta (ja sen rahoittamisesta). Kysymys on kuitenkin siitä, miten kestävää tämä on ja missä määrin valtionhallinto (ja paikallisviranomaiset) voivat jatkaa tätä työtä ja integroida sen järjestelmiinsä. Rahoituksen osalta saatetaan tarvita jonkin verran EU:n varojen uudelleenkohdistamista, jossa tarkastellaan huolellisesti varojen käytön tehokkuutta ja vaikuttavuutta.

• Arvioitaessa yleisten sosiaalisen suojelun toimenpiteiden tarkoituksenmukaisuutta Ukrainan pakolaisväestön tehokkaan kotouttamisen kannalta on otettava huomioon toimenpiteiden riittävyys ja yhteydet asumistoimenpiteisiin, jotta epävakaiden tulojen ongelma voidaan ottaa huomioon (esim. vähimmäistoimeentulojärjestelmillä, jotka tarjoavat pääsyn asianmukaisiin julkisiin palveluihin). Toimeentulon tukemisen johdonmukaisuutta ja riittävyyttä tulisi seurata, jotta voidaan havaita tarpeet mukauttaa ja päivittää tukitoimenpiteitä, kun pakolaisen tilanne muuttuu (esimerkiksi siksi, että oikeus tietyntyyppiseen tukeen lakkaa työpaikan saamisen jälkeen).