Migrationens sociale konsekvenser: Håndtering af udfordringerne med modtagelse og integration af ukrainske flygtninge

Denne rapport fokuserer på de udfordringer, som EU's medlemsstater og Norge står over for, når de modtager og integrerer borgere, der er flygtet fra Ukraine efter Ruslands invasion i februar 2022. Den ser nærmere på integrationen på arbejdsmarkedet ved at udforske hindringerne herfor og undersøger adgangen til og erfaringerne med offentlige tjenester, som er afgørende for inklusion i samfundet. Det vigtigste mål med denne rapport er at undersøge, hvordan forskellige integrationsområder er indbyrdes forbundne: boligforhold, sundhedstilstand (herunder mental sundhed) og adgang til børnepasning, uddannelse og social bistand kan alle have en stor indvirkning på beskæftigelsesmulighederne og integreringen i samfundet, og det at have et arbejde kan med tiden føre til større social inklusion. Denne rapport omhandler ikke kun de støttetiltag, der er indført for at fremme integration på arbejdsmarkedet, men også, hvordan medlemsstaterne og Norge letter adgangen til vigtige offentlige tjenester.

I rapporten anvendes oplysninger indsamlet af Eurofound fra medlemsstaterne og Norge, og den dækker udviklingen frem til midten af 2023.

Politisk baggrund

I kølvandet på den massive flygtningetilstrømning fra Ukraine aktiverede EU sit direktiv om midlertidig beskyttelse og gav øjeblikkelig midlertidig beskyttelse til fordrevne ukrainere; 4,2 millioner var under midlertidig beskyttelse i EU i september 2023. Denne tilstrømning adskiller sig i mange henseender fra de asylansøgere, der ankom til EU i 2015. Det er for eksempel hovedsageligt kvinder og børn, der er ankommet. De fleste af de voksne har et højt uddannelsesniveau. Flygtningene taler hovedsageligt ukrainsk eller russisk, hvilket ligner sproget i flere modtagerlande, og en stor ukrainsk diaspora lever allerede i Europa. Flygtningenes ankomst medførte imidlertid nye udfordringer, navnlig i lande med mindre erfaring med at modtage flygtninge.

Med direktivet om midlertidig beskyttelse giver EU en harmoniseret juridisk ramme, der bidrager til at sikre adgangen til beskæftigelse og vigtige offentlige tjenester. Anvendelsen af direktivet er blevet forlænget med endnu et år, til marts 2025. For at lette gennemførelsen af direktivet deltager EU aktivt i koordineringen ved at give anbefalinger, retningslinjer på visse områder, muligheder for at udveksle god praksis og økonomisk støtte. Med disse værktøjer hjælper EU inden for forskellige områder, der er omfattet af denne rapport. Medlemsstaterne har også hver for sig gjort en betydelig indsats: i midten af 2023 havde de gjort brug af EU-finansiering på 17 mia. EUR. For at mindske den usikkerhed, som krigen har skabt, og for at forbedre landets fremtidsudsigter, har Ukraine fået status som EU-kandidatland.

Væsentlige konklusioner

• Ukrainske flygtninges integration på arbejdsmarkedet ser generelt ud til at have været en succes, da deres beskæftigelsesrate er høj, især sammenlignet med andre flygtningegrupper. Andelen varierer fra mere end 10 % til langt over 40 % i nogle lande (og når endda op på 50 % eller mere). Denne beskæftigelsesfrekvens vil sandsynligvis fortsætte med at stige.

• Ligesom for andre flygtningegrupper er der dog flere barrierer, der forhindrer integration på arbejdsmarkedet (sprogbarrieren, mangel på information og mangel på et socialt netværk). Manglen på tilgængelig børnepasning, hvilket afspejles i den lave andel af indskrevne børn (på mellem 42 % og 71 %), er en anden vigtig forhindring, navnlig i betragtning af den fremherskende andel af kvinder med børn blandt ukrainske flygtninge.

• Mange innovative tiltag er blevet indført for at afhjælpe disse problemer (f.eks. afskaffelse af nogle af de restriktioner, der begrænser adgangen til børnepasning, lempelse af de strenge sprogkrav inden for visse erhverv, forenkling og fremskyndelse af processer for anerkendelse af kvalifikationer og udbud af skræddersyede sprogkurser).

• Mangel på arbejdskraft synes at være en vigtig drivkraft, der får arbejdsgiverne til at rekruttere ukrainske flygtninge, og initiativer fra arbejdsgiverorganisationer og individuelle arbejdsgivere/virksomheder hjælper med til at skaffe job til flygtninge. De offentlige arbejdsformidlinger spiller også en aktiv rolle i at nå ud til arbejdsgivere for at skaffe job til flygtninge.

• Selvom mange arbejder, har de fleste ukrainere hidtil ikke været i stand til at finde fast arbejde: midlertidige eller lejlighedsvise job er stadig fremherskende, og ukrainske flygtninge er overkvalificerede til de fleste af disse job. Mange flygtninges indkomst er derfor ustabil, hvilket betyder, at de er afhænge af social bistand.

• Det almindelige udbud af ydelser og tjenester er ikke nødvendigvis blevet tilpasset flygtningenes særlige behov. Det kan f.eks. være uhensigtsmæssigt, at flygtninge skal sige ja til et arbejde for at få ret til ydelser, hvis de ikke er tilstrækkeligt forberedt på at komme ud på arbejdsmarkedet. På grund af manglen på skræddersyede foranstaltninger kan fordrevne personer desuden miste deres ret til bistand, som de stadig har brug for, selv efter at de har fået et arbejde (på grund af en ustabil indkomst eller boligsituation).

• Den ukrainske flygtningebefolkning har uopfyldte behov i alle værtsmedlemsstater og Norge. Det gælder blandt andet, når det kommer til integration i lokalsamfundene (f.eks. gennem børns fritidsaktiviteter) og adgang til vigtige tjenester (f.eks. transport). Disse behov opfyldes kun i et vist omfang af offentlige tjenester, og ikkestatslige organisationer gør derfor en aktiv indsats. Dette kan dog ikke garantere tilstrækkelig dækning og kontinuitet.

• I de fleste medlemsstater står de offentlige tjenester over for langsigtede udfordringer, hvilket resulterer i ustabile boligforhold (delvist på grund af allerede eksisterende boligproblemer), manglende børnepasningsmuligheder, kapacitetsmangel i skolerne og vanskeligheder med at få adgang til sundhedspleje.

Politiske anbefalinger

• Den hidtil usete store tilstrømning af ukrainske flygtninge forstærkede landenes allerede eksisterende problemer med deres offentlige tjenester. Der er planlagt mange initiativer for at tackle disse udfordringer, men de kan ikke hjælpe ukrainske flygtninge, som har brug for specifik og målrettet støtte. Der kræves langsigtede og overkommelige boligløsninger for at skabe stabilitet, sikre kontinuitet i uddannelsen af børn og unge, lette flygtningenes integrering i lokale skolesystemer og lokalsamfund og forbedre udsigterne til mere stabil beskæftigelse blandt voksne.

• Der er behov for en mere systematisk indsats for at koordinere de almindelige sociale ydelser og tilpasse støttetiltagene til de ukrainske flygtninges aktuelle og fremtidige behov. Der er plads til forbedringer, når det kommer til koordineringen mellem de offentlige tjenester. Visse medlemsstater er begyndt at oprette særlige stillinger eller agenturer til dette formål, men disse er indtil videre begrænsede i omfang og kapacitet.

• De nuværende initiativer er ofte kortsigtede og spredte på grund af den ustabile finansiering af de ikkestatslige organisationer, der lancerede dem. Internationale organisationer har hjulpet, især i lande, der har ringe erfaring med (og finansiering af) modtagelse af flygtninge. Spørgsmålet er imidlertid, hvor bæredygtigt dette er, og i hvilket omfang regeringer (og lokale myndigheder) kan fortsætte dette arbejde og integrere det i deres systemer. Hvad angår finansieringen, kan det være nødvendigt med en vis genplanlægning af EU-midlerne under nøje hensyntagen til, hvor effektivt og hensigtsmæssigt de anvendes.

• Ved vurderingen af de almindelige sociale beskyttelsesforanstaltningers egnethed til at integrere den ukrainske flygtningebefolkning på en effektiv måde skal foranstaltningernes tilstrækkelighed og sammenhæng med boligforanstaltninger overvejes, så problemet med ustabile indkomster kan løses (f.eks. gennem et system med minimumsindkomster, der giver adgang til passende offentlige tjenester). Indkomststøttens ensartethed og tilstrækkelighed bør monitoreres for at afdække eventuelle behov for at tilpasse og opdatere støttetiltag, når en flygtnings situation ændrer sig (f.eks. fordi de ikke længere er berettiget til visse typer støtte, når de får arbejde).