Tarifverhandlungen als Mechanismus zur Förderung der geschlechtsspezifischen Lohngerechtigkeit

Das Prinzip, dass Arbeitnehmer – unabhängig von ihrem Geschlecht – denselben Lohn nicht nur für die gleiche Art von Arbeit, sondern auch für die Ausübung von als 'gleichwertiger' angesehener Arbeit erhalten, ist seit 1957 ein etablierter Bestandteil der Europäischen Verträge. 1 Darüber hinaus zielt die Lohntransparenzrichtlinie – die derzeit umgesetzt wird – darauf ab, eine bessere Umsetzung des Prinzips der Gleichberechtigung sicherzustellen und gezielt auf einzelne Arbeitgeber abzielt, die für eine vorurteilsfreie Lohnfestlegung ihrer Mitarbeiter verantwortlich sind. Zentral für die Lohnfestlegung in der EU sind Tarifverträge, die etwa 60 % der Beschäftigten abdecken und somit ein potenziell mächtiges Instrument zur Förderung der Geschlechtergerechtigkeit darstellen. Wie Tarifverhandlungen die Umsetzung des Gleichlohnprinzips unterstützen können – und welche Faktoren sein Potenzial in dieser Hinsicht einschränken – wird in diesem Artikel sowie im Eurofound-Forschungsbericht "Equal value, equal pay: Concepts, mechanisms and implementation towards gender pay equity" und im Arbeitspapier "Die praktische Umsetzung des Equal Value Principle: Concepts, mechanisms and implementation towards gender pay equity" analysiert und reflektiert, sowie im Arbeitspapier "Die praktische Umsetzung des Gleichwertprinzips: Fallstudien.

Bezüglich des Prinzips der gleichen Bezahlung für dieselbe oder gleichwertige Arbeit enthält die Richtlinie mehrere greifbare Maßnahmen, darunter die folgenden:

• Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass das Konzept von gleichwertiger Arbeit in ihrer nationalen Gesetzgebung durch vier objektive Faktoren angewandt wird, im Einklang mit der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union – Fähigkeiten, Anstrengungen, Verantwortung und Arbeitsbedingungen – und dass Arbeitgeber bei der Anwendung unterstützt und geleitet werden (Artikel 4).

• Die Gehaltsstrukturen der Unternehmen müssen dem Prinzip der gleichen Bezahlung entsprechen, basierend auf nichtdiskriminierenden, objektiven und geschlechtsneutralen Stellenklassifikationen (Zitat 26, Artikel 4(4)).

• Das Prinzip der gleichen Bezahlung ist ein integraler Bestandteil mehrerer Maßnahmen zur Lohntransparenz, darunter die Lohntransparenz vor der Beschäftigung (Artikel 5) und im Zusammenhang mit dem Informationsrecht (Artikel 7), die Berichterstattung über Lohnlücken nach 'Arbeitnehmerkategorien' (Artikel 9(1)(g)) und in gemeinsamen Lohnbewertungen (Artikel 10).

Die Richtlinie erkennt auch ausdrücklich die Rolle der Tarifverhandlungen bei der Umsetzung von Maßnahmen zur Bekämpfung von Lohndiskriminierung und deren negativen Auswirkungen auf die Bewertung von Arbeitsplätzen an, die überwiegend von Arbeitnehmern eines Geschlechts ausgeübt werden (Artikel 13). Zitator 45 betont außerdem, dass die Sozialpartner "besondere Aufmerksamkeit für Fragen der gleichen Bezahlung bei Tarifverhandlungen schenken sollten". Die Mitgliedstaaten werden ermutigt, die Einbindung sozialer Partner durch Maßnahmen zu fördern, die Tarifverhandlungsrechte fördern und die Entwicklung geschlechtsneutraler Bewertungssysteme unterstützen. Artikel 19 (und Zitat 29) regelt die Auswahl der Vergleichspersonen in Fällen angeblicher Lohndiskriminierung und legt fest, dass solche Vergleiche über einzelne Arbeitgeber hinaus auf jede 'einzige Quelle zur Festlegung von Lohnbedingungen' ausgeweitet werden können, die ungleiche Behandlung korrigieren kann. Dies kann Tarifverträge umfassen, die mehrere Arbeitgeber abdecken. Diese Bestimmung erkennt an, dass Lohnfestsetzungsmechanismen oft organisatorische Grenzen überschreiten und dass der Vergleich im Falle angeblicher Lohndiskriminierung herangezogen werden kann.

Während getrennte Gehaltsskalen für Männer und Frauen eine einfache Diskriminierung darstellen würden, reicht eine einheitliche Gehaltsskala für alle Arbeitnehmer allein ebenfalls nicht aus. Damit eine Gehaltsstruktur die Anforderungen der Richtlinie erfüllt, muss sie auf der Grundlage von 'objektiven' und 'geschlechtsneutralen' Kriterien eingerichtet (oder überprüft) werden. Mit anderen Worten: Jede Stelle (irrespective des Arbeitnehmers) muss nach denselben Kriterien bewertet werden.2 Diese Bewertung weist jedem Job entweder einen bestimmten 'Wert' zu oder ergibt eine Gesamtbewertung der Jobs. Je nach Gewichtung der für die Bewertung verwendeten Kriterien werden verschiedene Jobs dann in 'Kategorien gleichen Wertes' gruppiert und die daraus resultierende Gehaltsstruktur so gestaltet, dass Stellen innerhalb derselben Kategorie (prinzipiell) Anspruch auf das gleiche Gehalt haben. Natürlich gibt es berechtigte Ausnahmen, die Unternehmen in Betracht ziehen können – wie etwa wie sie Erfahrung belohnen, also 'Betriebszugehörigkeit', oder individuelle Leistung – vorausgesetzt, sie erfüllen weiterhin die Kriterien von Geschlechtsneutralität und Objektivität. Die Anwendung einer Geschlechterperspektive in diesem Prozess stellt sicher, dass Faktoren im Zusammenhang mit traditionell von Frauen ausgeübten Berufen nicht übersehen werden, sondern angemessen berücksichtigt, im Sinne des Gleichwertprinzips "korrekt" bewertet und entsprechend entlohnt werden. Wie dies geschieht und was berücksichtigt werden muss, wird im Forschungsbericht und Arbeitspapier von Eurofound ausführlich erörtert .

Um zu veranschaulichen, wie geschlechtsneutrale Stellenkategorien und Gehaltsstrukturen in der Praxis aussehen könnten, betrachten Sie dieses fiktive3 (und vereinfachte) Beispiel einer Überprüfung der Gehaltsskala für ein Reinigungsunternehmen.

Im oberen Teil der Tabelle unterscheiden die ursprüngliche Stellenklassifizierung und Gehaltsstruktur zwischen "spezialisierter Reinigungskraft" – einem Job, der überwiegend von Männern ausgeübt wird – und "Instandhaltungsreiniger" – einer Rolle, die überwiegend von Frauen bekleidet wird. Die Ergebnisse der geschlechtsneutralen Jobbewertung deuten darauf hin, dass die Unterschiede in den Rollenanforderungen (Qualifikationen und Fähigkeiten, Verantwortlichkeiten, Einsatz und Arbeitsbedingungen) zwischen diesen beiden Kategorien vernachlässigbar sind. Mit Bewertungswerten von 75 bzw. 73 können die Rollen als gleichwertig betrachtet werden. Folglich fasst das Unternehmen, wie im unteren Teil der Tabelle gezeigt, diese Arbeiter zu einer einzigen, gleichwertigen Kategorie – 'Reinigungspersonal' – zusammen und erhöht das Grundgehalt derjenigen, die derzeit Standhaltungsputzstellen innehaben.

Die Richtlinie bestätigt, dass Tarifverträge eine wichtige Rolle bei der Förderung der Anwendung des Prinzips der Gleichheit spielen können, deren Einfluss jedoch von mehreren Faktoren abhängt. Der aktuelle Forschungsbericht von Eurofound stellt zwei 'Kanäle' fest, über die Vereinbarungen die gleiche Bezahlung voranbringen können.

• Tarifverträge auf höherer Ebene können geschlechtsneutrale Stellenklassifizierungen und Gehaltsstrukturen bieten, um die Vergütung von Unternehmen zu steuern ('vertikaler Einfluss').4

• Sozialpartner können versuchen, die Bezahlung und Bewertung von Arbeitsplätzen zwischen Tarifverträgen zu koordinieren oder die Konzentration eines bestimmten Geschlechts in bestimmten Positionen zu adressieren, um Lohnungleichheiten zwischen Sektoren und Arbeitsplätzen zu verringern ('horizontaler Ansatz').

Beide Kanäle sind tragfähig, aber die Auswirkungen der Richtlinie auf die Umsetzung des Rechts auf gleichen Lohn werden wohl entlang des vertikalen Kanals stärker sein.

Abbildung 1

The role and influence of collective agreements in advancing pay equity for jobs of equal value

Note: CA, collective agreement. The size of the arrows reflects the degree of influence sectoral collective agreements may have on company-level pay equity outcomes.

Source: Authors

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Vertical Einfluss: Vom sektoralen Abkommen bis zum Unternehmen

Inwieweit Tarifverträge die Umsetzung des Gleichlohnprinzips vertikal unterstützen können, wird durch verschiedene Faktoren bestimmt.

Das offensichtlichste ist, ob ein höherwertiger Tarifvertrag besteht. Es ist allgemein bekannt, dass die Verhandlungsabdeckung in der EU ungleichmäßig ist – je nach Land und Sektor. Aber selbst dort, wo (höhere) Verhandlungsvereinbarungen bestehen, gibt es keine Garantie, dass sie Gehaltsstrukturen enthalten (oder die Bezahlung überhaupt regulieren). Wenn keine Tarifverträge bestehen, die geschlechtsneutrale Vergütungsstrukturen festlegen, liegt es an den einzelnen Unternehmen, ihre eigenen Gehaltsstrukturen zu entwickeln und zu überprüfen. In solchen Fällen kann die Verhandlung auf Unternehmensebene dennoch sicherstellen, dass das Ergebnis ausgehandelt und möglicherweise legitimer ist.

Aber selbst wenn Tarifverträge Vergütungsstrukturen enthalten, können Unternehmen entscheiden, von diesen abzuweichen und verschiedenen (meist höheren) Löhnen an einige oder alle Arbeitnehmer zu zahlen, solange der Mindestlohn für jede Kategorie eingehalten wird. Das nennt man 'Wage Drift'. Wo Lohnschwankungen vorliegen und die tatsächlichen Löhne von den kollektiv vereinbarten Mindestlohnen abweichen, sind Tarifverträge wiederum in ihrer Fähigkeit, die Einhaltung des Grundsatzes der Gleichheit zu beeinflussen, eingeschränkter. In solchen Fällen können Unternehmen, die mit einem Fall zur Gleichzahlung konfrontiert sind, Tarifverträge nicht als Quelle zur Vergütung heranziehen.

Der Forschungsbericht und das Arbeitspapier enthalten mehrere Studien zu Fällen, in denen Sozialpartner die Vergütungsstrukturen in Tarifverträgen überprüften. Die recht lange und schwierige Suche nach solchen Beispielen sowie die anschließenden Erkenntnisse, dass diese Prozesse lange dauern und nicht immer die Geschlechterperspektive als Teil der Bewertung berücksichtigen, deuten darauf hin, dass diese Option derzeit untergenutzt wird.

Horizontale Ansätze: Förderung der Lohngleichheit über verschiedene Sektoren hinweg

Unterschiede im Lohn für Frauen und Männer zwischen Branchen mit unterschiedlichen Verhandlungsvereinbarungen und zwischen Unternehmen, in denen die Gehaltsfestlegung nicht durch eine 'Single Source' reguliert wird, sind kein de jure Verstoß gegen das Prinzip der Arbeit von gleichem Wert. Sie können sich aus Marktfaktoren wie sektoralen Produktivitätsniveaus und -wachstum, dem Überfluss relevanten Arbeitskräften und Fähigkeiten sowie aus den Verteilungsergebnissen zwischen sektoralen Gewinnen und Löhnen ergeben, die wiederum von der Verhandlungsposition von Unternehmen und Arbeitnehmern abhängen. Aber sie resultieren auch aus gesellschaftlichen Entscheidungen – etwa in Bezug auf die Budgets für öffentlich finanzierte Aktivitäten, von denen einige überproportional von Frauen dominiert sind (denken Sie an Pflegekräfte und Lehrer), oder die Preise, die Bürger bereit und fähig sind für frauendominierte private Dienstleistungen (wie Friseur, Haushaltsreinigung und Kinderbetreuung) zu zahlen.

Die Unterbewertung traditionell von Frauen dominierter Jobs geht weit über den Bereich einzelner Unternehmen hinaus. Eine geschlechtsneutrale Gehaltsstruktur in Unternehmen A wird die größere Frage nicht beantworten, warum weiblich dominierte Berufe wie Pflegerin, Lehrerin, Reinigungskraft oder Friseur weniger bezahlt werden als traditionell männlich dominierte Berufe wie Bauarbeiter, Fahrer oder Müllmann.

Die Bewältigung solcher sektorübergreifenden Lohnungleichheiten erfordert einen Ansatz, der über das einzelne Unternehmen hinausgeht und die Zustimmung der Sozialpartner und der Regierung einschließt. Ein solcher 'horizontaler' Ansatz wird jedoch nur am Rande durch die Richtlinie abgedeckt. Auf makroökonomischer Ebene führen einige Lohnfestsetzungsansätze eher zu geringeren sektoralen Lohnunterschieden als andere, insbesondere solche mit stärkerer Koordination auf zentraler Ebene (wie in Belgien). In Systemen, in denen die musterbestimmende Branche männerdominiert ist und regelmäßig höhere Gehaltserhöhungen erzielt als andere, werden Unterschiede und Lohnunterschiede zwischen den Sektoren wahrscheinlich bestehen (wie zum Beispiel in Österreich). Der Forschungsbericht von Eurofound enthält einige Beispiele – hauptsächlich aus nordischen Ländern – in denen Sozialpartner die Lohnfestlegung sektorübergreifend koordiniert und sich auf höhere Lohnerhöhungen für einige von Frauen dominierte Sektoren oder Berufe geeinigt haben. Diese Beispiele sind jedoch nur begrenzt und scheinen nicht weit verbreitet zu sein.

Regierungen ihrerseits haben die Befugnis, Gehaltsstrukturen in ihren Gehaltsvereinbarungen oder Gesetzen zu überprüfen. Sie könnten das Prinzip auch weiter anwenden, indem sie die Anforderungen an Arbeitsplätze, die unter ihrer Autorität stehen, mit denen im Privatsektor vergleichen. Darüber hinaus kann die jüngste Erhöhung der gesetzlichen Mindestlöhne in vielen europäischen Ländern als einflussreicher horizontaler Ansatz zur Vorauszahlung der Lohngerechtigkeit angesehen werden, da sie insbesondere die Löhne von mehr Frauen erhöht hat.

Die Identifizierung und Bewältigung direkter und indirekter Lohndiskriminierung ist keine leichte Aufgabe.

Sozialpartner spielen eine wichtige Rolle bei der Bewertung der Einhaltung ihrer Tarifverträge mit dem Prinzip der Gleichbezahlung. Neben praktischer Unterstützung bei der Einhaltung von Anforderungen oder Zugangsrechten ist dies die relevanteste Unterstützung, die sie ihren Mitgliedern (Arbeitgebern, Arbeitnehmern und Vertretern der Arbeitnehmer auf Unternehmensebene) bieten können, wenn Unternehmen gebeten werden, ihre Gehaltsstrukturen objektiv, geschlechtsneutral und transparenter in Bezug auf die Bezahlung zu gewährleisten. Die Rolle der Regierung ist wiederum eine zweiteilige: Als Arbeitgeber kann sie die Unterbewertung von traditionell von Frauen ausgeübten Arbeitsplätzen angehen, unter anderem indem sie gesellschaftliche Unterstützung für Haushaltsanforderungen sichert, wenn Gehaltserhöhungen gerechtfertigt sind. Ebenso wichtig ist seine Rolle bei der Förderung eines dreigeteilten sozialen Dialogs und der Förderung von Tarifverhandlungen über Gleichlohn.

Bevor all das geschieht, muss jedoch gemeinsam anerkannt werden, dass die Unterbewertung traditionell von Frauen ausgeübter Berufe weiterhin ein Thema sein kann, sowie eine Einigung darüber, welchen politischen Ansatz zu verfolgen ist.