Místo u stolu, ale kdo rozhoduje? Sociální partneři při řízení veřejných pracovních a sociálních institucí

Ve většině členských států EU a v Norsku se zástupci zaměstnavatelů a odborů do určité míry podílejí na řízení institucí, které poskytují služby zaměstnanosti a benefity související se zaměstnáním. Projekt Eurofoundu zkoumal roli sociálních partnerů v řízení těchto institucí na základě příspěvků Sítě korespondentů Eurofoundu a názorů odborů, zaměstnavatelských organizací a vedení PES a SSI. Tento článek představuje některá předběžná zjištění.

Počty PES a SSI se v jednotlivých zemích v Evropě liší, což odráží rozmanitost národních sociálních struktur. PES většiny zemí se skládá z jednoho centralizovaného národního orgánu, obvykle s regionálními nebo místními úřady. Finsko je jedinou zemí, kde neexistuje centrální PES orgán; služby zaměstnanosti byly poskytovány výhradně obcemi na místní úrovni po zrušení předchozích národních úřadů pro zaměstnanost a hospodářský rozvoj (TE) v lednu 2025. Belgie a Francie jsou také odlišné, protože každá má čtyři různé PES. V případě Belgie je to důsledek regionálního uspořádání země, kdy je jeden PES pro Flandry (Vlámská veřejná služba zaměstnanosti a agentura pro odborné vzdělávání, VDAB), Valonsko (Forem), Brusel (Actiris) a německy mluvící komunitu (Úřad práce německy mluvícího společenství, ADG). Ve Francii pokrývají čtyři instituce (státní (l'É tat), Afpa, France Travail a Unédic) různé klíčové oblasti zeměpisného PES.

Pokud jde o SSI – orgány odpovědné za dávky přímo spojené se zaměstnáním – je situace rozmanitější. Šestnáct z 28 zemí má jeden SSI a 9 má dva takové orgány, které ve většině případů rozdělují odpovědnost za různé dávky (například podporu v nezaměstnanosti a důchody). Ve Finsku a Německu existují tři SSI, každá pro samostatné složky sociálního zabezpečení, zatímco Francie má čtyři (s oddělenými institucemi pro pojištění v nezaměstnanosti, zdravotní pojištění, rodinné dávky a sektorově specifickým programem).

Ve většině zemí je zapojení sociálních partnerů do různých řídících orgánů v rámci PES a SSI formálně zakotveno v legislativě nebo zakládajících předpisech. Ve Finsku, Irsku, Nizozemsku a Norsku je jejich role neformální (tj. není stanovena v legislativě) v obou institucích. Na Maltě je jejich role neformální v PES, ale formální v SSI; ve Švédsku je to naopak: formální v PES a neformální v SSI. V některých členských státech není zapojení sociálních partnerů vůbec; to platí v Itálii pro PES, zatímco v Maďarsku a Lotyšsku sociální partneři nemají roli ani v PES, ani v SSI.

Pokud jde o zapojení sociálních partnerů do řízení PES a SSI a rozsah jejich role, rozmanitost mezi zeměmi se rozšiřuje. Jejich role lze rozdělit do čtyř hlavních typů: aktivní spolumanažer, dozorčí, poradní nebo žádný.

V PES Rakouska, Belgie, Estonska a Německa jsou sociální partneři spolurozhodovacími orgány se zákonnou pravomocí v rámci tripartitních orgánů nad strategickými prioritami, rozpočty, rozdělováním zdrojů a personálním obsazením organizací. To platí pro rakouskou Spolkovou službu zaměstnanosti (AMS), která je řízena přísně formalizovanou trojstrannou správní radou na federální i regionální úrovni. Německá Spolková agentura pro zaměstnanost (BA) funguje jako samosprávný veřejný orgán dohlížený tripartitní radou guvernérů s rovnocenným zastoupením zaměstnavatelů, zaměstnanců a veřejných orgánů. Tato rada schvaluje obchodní politiku, strategické směřování a rozpočet BA. V Belgii je řízení PES regionalizované, přičemž sociální partneři vykonávají společné výkonné řízení ve správních radách flanderského VDAB, valonského Foremu, bruselského Actiris a německy mluvícího regionu ADG. Vlámská legislativa například vyžaduje přítomnost alespoň poloviny zástupců zaměstnavatelů a zaměstnanců k ověření jakýchkoli rozhodnutí představenstva.

V dalších pěti zemích mají sociální partneři dozorčí roli v řízení PES. Ve Španělsku například generální rada Státní služby zaměstnanosti (SEPE) začleňuje sociální partnery do strategického plánování, přičemž odbory popisují jejich vliv především jako dozorčí a informativní, ale postrádající přímé manažerské funkce. Chorvatsko je podobné, kde sociální partneři zasedají ve správní radě Chorvatské služby zaměstnanosti (HZZ) a přispívají k rozpočtovým přezkumům a monitorování politiky. Ve Francii sociální partneři poskytují strategické monitorování a hodnocení politik pro tři ze čtyř PES (státní, AFPA a France Travail) a působí jako spolumanažeři Unédic.

Největší počet zemí – 15 – uvádí, že sociální partneři mají poradní roli v rámci řídící struktury PES. To platí například v Litvě, kde se sociální partneři účastní formální Tripartitní a pracovní rady národního PES, poskytující strategické poradenství a konzultace v souvislosti s hodnocením politik. V Irsku, i když se sociální partneři nepodílejí na řízení národního PES (Intreo), jsou konzultováni ohledně jeho činnosti a role prostřednictvím Poradní rady pro trh práce (LMAC). Podobně v Dánsku sociální partneři radí ministerstvu práce prostřednictvím národní Rady pro trh práce (Arbejdsmarkedsrådet), orgánu mimo národní správu PES.

V dalších čtyřech členských státech jsou sociální partneři vyloučeni z formálních struktur řízení PES. V Maďarsku tomu tak funguje od roku 2015, kdy byl rozpuštěn národní PES. V Itálii funguje PES jako decentralizovaná síť po zrušení Italské národní agentury pro aktivní pracovní politiku (ANPAL), která byla zrušena v březnu 2024 a její funkce byly převedeny na Ministerstvo práce a sociálních politik. V Lotyšsku neexistuje řídící orgán agentury, která funguje jako PES a funguje jako přímé oddělení Ministerstva sociálních věcí; podobné uspořádání se nachází na Kypru, kde PES funguje jako součást Odboru práce Ministerstva práce a sociálního pojištění.

Ačkoliv existuje několik podobností mezi rolemi sociálních partnerů v PES a SSI napříč Evropou, existují i rozdíly.

V šesti zemích se sociální partneři podílejí na řízení SSI jako spolumanažeři. V Rakousku například zastřešující organizace Federace sociálního pojištění (DVSV) a individuální zdravotní a penzijní fondy spravují sociální partneři. To platí také pro Belgický národní institut pro zdravotní a invalidní pojištění (RIZIV) a Národní úřad práce (RVA-ONEM, odpovědný za dávky v nezaměstnanosti) a pro Estonský fond zdravotního pojištění.

V dalších šesti zemích mají sociální partneři dozorčí roli: například v bulharském Národním institutu sociálního zabezpečení, kde se účastní dozorčí rady; v představenstvu slovinského Institutu zdravotního pojištění (ZZZS); a ve Slovenské agentuře sociálního pojištění.

Pouze ve čtyřech zemích mají sociální partneři poradní roli v řízení SSI, což je výrazně méně než v případě PES. Ve všech případech je jejich účast formální a obvykle založena na zákonem stanovených místech v radách nebo generálních radách vedle státních zástupců. To platí pro Kypr u Sociálního pojištění (SIS); v Itálii pro Národní institut sociálního zabezpečení (INSP) a Národní institut pro pojištění proti pracovním úrazům (INAIL); Portugalsko pro Institut sociálního zabezpečení (ISS); a Rumunsko pro Národní penzijní fond (CNPP) a Národní fond zdravotního pojištění (CNAS).

Role sociálních partnerů ve strukturách řízení SSI pěti členských států se liší podle instituce, což u PES nenastává. Například německý poskytovatel zdravotního pojištění GKV-Spitzenverband a poskytovatel úrazového pojištění Německé sociální úrazové pojištění (DGUV) fungují na základě zákonné samosprávy sociálních partnerů, zatímco poskytovatel důchodového pojištění DRV Bund má dozorčí orgán, ve kterém se sociální partneři podílejí. Unédic a Zemědělský sociální podílový fond (MSA) ve Francii jsou paritarní instituce plně řízené sociálními partnery, zatímco ve státem řízeném Národním zdravotním fondu (CNAM) a Národním fondu rodinných přídavků (CNAF) působí jako dozorčího orgánu. Ve Finsku sociální partneři spravují Centrum pracovního úrazového pojištění (TVK), mají dozorčí roli v Fondu zaměstnanosti a působí pouze jako poradci pro Kela, sociální pojišťovnu.

V sedmi členských státech sociální partneři hlásí žádné nebo minimální zapojení do SSI, což je více než v případě PES. Kromě Maďarska a Lotyšska, kde sociální partneři nemají žádnou roli v řízení PES, nemají ani Česká správa sociálního zabezpečení (CSSA) a irský úřad sociální ochrany prostor pro zapojení sociálních partnerů, protože jsou spravovány příslušným ministerstvem. Kromě toho SSI Nizozemska, Švédska a Norska nemají ve svých správních radách žádné sociální partnerské místo.

Formální role nemusí nutně znamenat efektivní vliv na řízení institucí. Příklad Bulharska, kde zákon o podpoře zaměstnanosti právně zřizuje poradní radu pro začlenění sociálních partnerů do řízení PES, je příkladný. Zde národní zástupci zaměstnavatelů uvádějí, že rada nefunguje kvůli tomu, že nebyla svolána více než pět let. Podobně by v Lucembursku měla národní PES ( Agentura pro rozvoj zaměstnanosti, ADEM) zahrnovat monitorovací komisi se sociálními partnery jako členy. Odbory však uvádějí, že komise byla delší dobu nečinná, což pozastavilo jejich dozorčí roli. Totéž se stalo s pracovními výbory PES na Kypru. Všechny tyto příklady ukazují, že právně zakotvená role sociálních partnerů nezaručuje vliv na rozhodnutí ovlivňující trh práce.

Napříč různými stupni zapojení přinášejí sociální partneři významnou přidanou hodnotu řízení PES a SSI, jak z jejich pohledu, tak z hlediska řízení těchto institucí. V případech, kdy sociální partneři spoluřídí instituce, hodnotili roli sociálních partnerů jak oni, tak zástupci vedení jako zajištění legitimity, konsensu a trvanlivosti vzájemně dohodnutých rozhodnutí. Například v Rakousku sociální partneři poukazovali na svou roli jako na jasný příklad "žitého" sociálního partnerství ve shodě s vedením AMS, stejně jako odbory a vedení tří belgických PES.

Pokud mají sociální partneři dozorčí roli, obě strany vidí svou přidanou hodnotu v efektivním monitorování a dohledu, navzdory frustraci sociálních partnerů z jejich skutečného vlivu. To platí zejména pro Polsko a Španělsko, kde byla monitorovací role zdůrazněna jak sociálními partnery, tak vedením.

V zemích, kde mají sociální partneři poradní roli při řízení PES, obvykle prosazují silnější roli. Výjimkou je Švédsko, kde jsou obě strany spokojeny s rolí sociálních partnerů v PES i SSI a uvedly, že státní agentury by měly být primárně řízeny státem, protože sociální partneři mají nástroje jako lobbing a kolektivní vyjednávání. Názor vedení je podobný, považuje sociální partnery za "životně důležitý prosluch". Podobný názor byl zaznamenán v Norsku, kde sociální partneři jsou spokojeni s vysoce postavenými politickými orgány, které používají k ovlivňování správy orgánů odpovědných za sociální stát, zatímco vedení zdůrazňovalo roli vzájemné důvěry a neformálních vztahů se sociálními partnery.

V zemích bez nebo minimální účastí sociálních partnerů byly názory sociálních partnerů omezené, ale ty dostupné odrážely frustraci ze strany sociálních partnerů, zejména v případě Maďarska. Zástupci vedení poukazovali na "skrytou hodnotu", kterou by začlenění sociálních partnerů mohlo přinést, ale ta se nepoužívá; absence sociálních partnerů ve správě irské SSI je toho příkladem.

Shromážděné srovnávací důkazy ukazují, jak se zapojení sociálních partnerů do správy PES a SSI projevuje v mnoha podobách po celé Evropě. Bez ohledu na rozmanitost přístupů není začlenění sociálních partnerů překážkou modernizace veřejných institucí, ale spíše zdrojem legitimity, transparentnosti a proveditelnosti politiky.