Vieta prie stalo, bet kas sprendžia? Socialiniai partneriai viešojo užimtumo ir socialinės apsaugos institucijų valdyme

Daugumoje ES valstybių narių ir Norvegijoje darbdavių ir profesinių sąjungų atstovai tam tikru mastu dalyvauja institucijų, teikiančių užimtumo paslaugas ir su darbu susijusias naudas, valdyme. Eurofound projektas nagrinėjo socialinių partnerių vaidmenį šių institucijų valdyme, remdamasis Eurofound korespondentų tinklo indėliu ir profesinių sąjungų, darbdavių organizacijų bei PES ir SSI vadovybės nuomonėmis. Šiame straipsnyje pateikiamos preliminarios išvados.

PES ir SSI skaičius kiekvienoje šalyje skiriasi Europoje, atspindėdamas nacionalinių socialinės gerovės struktūrų įvairovę. Daugumos šalių PES sudaro viena centralizuota nacionalinė institucija, dažniausiai su regioniniais arba vietos biurais. Suomija yra vienintelė šalis, kurioje nėra centrinės PES institucijos; užimtumo paslaugas vietos lygmeniu visiškai teikia savivaldybės po ankstesnių nacionalinių užimtumo ir ekonominės plėtros (TE) biurų panaikinimo 2025 m. sausį. Belgija ir Prancūzija taip pat skiriasi, nes kiekvienoje yra keturios skirtingos PES. Belgijos atveju tai lemia šalies regioninė struktūra: po vieną PES Flandrijai (Flandrijos viešojo užimtumo tarnyba ir profesinio mokymo agentūra, VDAB), Valonijai (Forem), Briuseliui (Actiris) ir vokiškai kalbančiai bendruomenei (Vokiečių kalbos bendruomenės užimtumo biuras, ADG). Prancūzijoje keturios institucijos (valstybė (l'É tat), Afpa, France Travail ir Unédic) apima skirtingas šalies PES pagrindines sritis.

Kalbant apie SSI – institucijas, atsakingas už tiesiogiai su užimtumu susijusias išmokas – situacija yra įvairesnė. Iš 28 šalių šešiolika turi vieną SSI, o 9 – dvi tokias institucijas, kurios daugeliu atvejų dalija atsakomybę už skirtingas išmokas (tokias kaip nedarbo išmokos ir pensijos). Suomijoje ir Vokietijoje yra trys SSI, po vieną atskiroms socialinės apsaugos šakoms, o Prancūzijoje – keturios (su atskiromis institucijomis nedarbo draudimui, sveikatos draudimui, šeimos išmokoms ir sektoriui skirtoms schemoms).

Daugumoje šalių socialinių partnerių dalyvavimas įvairiuose valdymo organuose PES ir SSI yra formaliai įtvirtintas teisės aktuose arba steigimo taisyklėse. Suomijoje, Airijoje, Nyderlanduose ir Norvegijoje jų vaidmuo abiejose institucijose yra neformalus (t. y. neįtvirtintas teisės aktuose). Maltoje jų vaidmuo yra neformalus PES, bet formalus SSI; Švedijoje – atvirkščiai: formalus PES ir neformalus SSI. Kai kuriose valstybėse narėse socialinių partnerių dalyvavimas visai nėra; Italijoje yra situacija PES atveju, o Vengrijoje ir Latvijoje socialiniai partneriai neturi vaidmens nei PES, nei SSI.

Kalbant apie socialinių partnerių dalyvavimą PES ir SSI valdyme bei jų vaidmens mastą, įvairovė tarp šalių plečiasi. Jų vaidmuo gali būti suskirstytas į keturis pagrindinius tipus: aktyvus bendravaldytojas, prižiūrintis, patariamasis arba visai neturintis.

Austrijos, Belgijos, Estijos ir Vokietijos PES socialiniai partneriai yra bendra-sprendimų priėmėjai, turintys įstatyminę valdžią trišalėse institucijose strateginių prioritetų, biudžetų, išteklių paskirstymo ir organizacinio personalo klausimais. Tai taikoma Austrijos Federalinei užimtumo tarnybai (AMS), kurią valdo griežtai formalizuota trišalė administracinė taryba federaliniu ir regioniniu lygmenimis. Vokietijos Federalinė užimtumo agentūra (BA) veikia kaip savivaldi viešoji institucija, prižiūrima trišalės valdybos, kurioje vienodai atstovauja darbdaviai, darbuotojai ir viešosios institucijos. Ši taryba patvirtina BA verslo politiką, strateginę kryptį ir biudžetą. Belgijoje PES valdymas yra regionizuotas, o socialiniai partneriai vykdo bendrą vykdomąjį valdymą Flandrijos VDAB, Valonijos Forem, Briuselio Actiris ir vokiškai kalbančio regiono ADG valdybose. Pavyzdžiui, flamandų teisės aktai reikalauja, kad bent pusė darbdavių ir darbuotojų atstovų dalyvautų, kad būtų patvirtinti bet kokie valdybos sprendimai.

Dar penkiose šalyse socialiniai partneriai atlieka priežiūros vaidmenį PES valdyme. Pavyzdžiui, Ispanijoje Valstybinės viešojo užimtumo tarnybos (SEPE) generalinė taryba įtraukia socialinius partnerius į strateginį planavimą, o profesinės sąjungos savo įtaką apibūdina kaip daugiausia priežiūros ir informacinės, tačiau neturi tiesioginių valdymo funkcijų. Kroatijoje situacija panaši, kur socialiniai partneriai yra Kroatijos užimtumo tarnybos (HZZ) valdybos nariai ir prisideda prie biudžeto peržiūrų bei politikos stebėsenos. Prancūzijoje socialiniai partneriai teikia strateginį stebėjimą ir politikos vertinimą trims iš keturių PES (valstybei, Afpa ir Prancūzijai Travail) ir dalyvauja kaip Unédic bendrai vadovai.

Didžiausias šalių skaičius – 15 – praneša, kad socialiniai partneriai turi patariamąjį vaidmenį PES valdymo struktūroje. Pavyzdžiui, Lietuvoje, socialiniai partneriai dalyvauja nacionalinio PES formalioje Trišalėje ir Užimtumo taryboje, teikdami strategines konsultacijas ir patarimus politikos vertinimo klausimais. Airijoje, nors socialiniai partneriai nedalyvauja nacionalinės PES (Intreo) valdyme, jie konsultuojami dėl jos veiklos ir vaidmens per Darbo rinkos patariamąją tarybą (LMAC). Panašiai Danijoje socialiniai partneriai pataria darbo ministerijai per nacionalinę Darbo rinkos tarybą (Arbejdsmarkedsrådet), kuri yra už nacionalinės PES valdymo ribų.

Dar keturiose valstybėse narėse socialiniai partneriai yra pašalinti iš oficialių PES valdymo struktūrų. Vengrijoje taip yra nuo 2015 m., kai nacionalinė PES buvo panaikinta. Italijoje PES veikia kaip decentralizuotas tinklas po Italijos nacionalinės aktyvios darbo politikos agentūros (ANPAL) likvidavimo, kuri buvo panaikinta 2024 m. kovo mėn., o jos funkcijos perduotos Darbo ir socialinės politikos ministerijai. Latvijoje nėra agentūros valdymo organo, kuris veiktų kaip PES ir veiktų kaip tiesioginis Gerovės ministerijos padalinys; panaši struktūra yra Kipre, kur PES veikia kaip Darbo departamento dalis prie Darbo ir socialinės apsaugos ministerijos.

Nors yra keletas panašumų tarp socialinių partnerių vaidmenų PES ir SSI visoje Europoje, yra ir skirtumų.

Šešiose šalyse socialiniai partneriai dalyvauja SSI valdyme kaip bendravaldytojai. Pavyzdžiui, Austrijoje skėtinė organizacija Socialinių draudimų federacija (DVSV) ir individualūs sveikatos bei pensijų fondai yra valdomi socialinių partnerių. Taip pat yra Belgijos Nacionalinis sveikatos ir neįgalumo draudimo institutas (RIZIV) ir Nacionalinė užimtumo tarnyba (RVA-ONEM, atsakinga už nedarbo išmokas) bei Estijos sveikatos draudimo fondas.

Dar šešiose šalyse socialiniai partneriai atlieka priežiūros funkcijas: pavyzdžiui, Bulgarijos Nacionaliniame socialinės apsaugos institute, kur jie dalyvauja stebėtojų taryboje; Slovėnijos Sveikatos draudimo instituto (ZZZS) valdymo taryboje; ir Slovakijos Socialinio draudimo agentūroje.

Tik keturiose šalyse socialiniai partneriai turi patariamąjį vaidmenį SSI valdyme, o jų skaičius yra žymiai mažesnis nei PES atveju. Visais atvejais jų dalyvavimas yra formalus ir dažniausiai grindžiamas teisėtai nustatytomis vietomis valdybose ar generalinėse tarybose kartu su valstybės atstovais. Tai galioja Kipre Socialinio draudimo tarnybai (SIS); Italijai – Nacionaliniam socialinio draudimo institutui (INSP) ir Nacionaliniam draudimo nuo darbo vietos nelaimingų atsitikimų institute (INAIL); Portugalijoje – Socialinės apsaugos institutui (ISS); ir Rumunijoje – Nacionaliniam pensijų fondui (CNPP) ir Nacionaliniam sveikatos draudimo fondui (CNAS).

Socialinių partnerių vaidmenys penkių valstybių narių SSI valdymo struktūrose skiriasi priklausomai nuo institucijos, o tokia situacija PES atveju nekyla. Pavyzdžiui, Vokietijos sveikatos draudimo teikėjas GKV-Spitzenverband ir nelaimingų atsitikimų draudimo teikėjas Vokietijos socialinis nelaimingų atsitikimų draudimas (DGUV) veikia pagal socialinių partnerių įstatyminę savivaldą, o pensijų draudimo teikėjas DRV Bund turi priežiūros organą, kuriame dalyvauja socialiniai partneriai. Unédic ir Prancūzijos Žemės ūkio socialinis investicinis fondas (MSA) yra paritarinės institucijos, visiškai valdomos socialinių partnerių, o valstybės valdomame Nacionaliniame sveikatos fonde (CNAM) ir Nacionaliniame šeimos pašalpų fonde (CNAF) jie veikia kaip priežiūros institucijos. Suomijoje socialiniai partneriai valdo Darbuotojų kompensacijos centrą (TVK), atlieka priežiūros funkcijas Užimtumo fonde ir veikia tik kaip patarėjai socialinio draudimo institucijai Kela.

Septyniose valstybėse narėse socialiniai partneriai praneša apie visišką arba minimalų dalyvavimą SSI, kas yra daugiau nei PES atveju. Išskyrus Vengriją ir Latviją, kuriose socialiniai partneriai taip pat neturi vaidmens PES valdyme, Čekijos socialinės apsaugos administracija (CSSA) ir Airijos socialinės apsaugos departamentas taip pat neturi vietos socialinių partnerių įsitraukimui, nes juos administruoja atitinkama ministerija. Be to, Nyderlandų, Švedijos ir Norvegijos SSI neturi socialinių partnerių vietų savo valdybose.

Formalus vaidmuo nebūtinai reiškia efektyvią įtaką institucijų valdymui. Bulgarijos atvejis, kai Užimtumo skatinimo įstatymas teisėtai įsteigia konsultacinę tarybą, įtraukiančią socialinius partnerius į PES valdymą, yra iliustracinis. Čia nacionaliniai darbdavių atstovai praneša, kad taryba neveikia, nes nebuvo sušaukta daugiau nei penkerius metus. Panašiai Liuksemburge nacionalinė PES ( Užimtumo plėtros agentūra, ADEM) turėtų turėti stebėsenos komisiją, kurios nariai būtų socialiniai partneriai. Tačiau profesinės sąjungos praneša, kad komisija ilgą laiką buvo neaktyvi, todėl jų priežiūros vaidmuo buvo sustabdytas. Tas pats nutiko ir su PES užimtumo komitetais Kipre. Visi šie pavyzdžiai rodo, kad teisiškai įtvirtintas socialinių partnerių vaidmuo negarantuoja įtakos sprendimams, turintiems įtakos darbo rinkai.

Skirtingais įsitraukimo laipsniais socialiniai partneriai suteikia reikšmingą pridėtinę vertę PES ir SSI valdymui tiek savo, tiek šių institucijų valdymo požiūriu. Tais atvejais, kai socialiniai partneriai kartu valdo institucijas, tiek jie, tiek valdymo atstovai vertino socialinių partnerių vaidmenį užtikrinant abipusiai sutartų sprendimų teisėtumą, sutarimą ir tvarumą. Pavyzdžiui, Austrijoje socialiniai partneriai nurodė savo vaidmenį kaip aiškų "gyvos" socialinės partnerystės pavyzdį, sutardami su AMS vadovybe, kaip ir profesinės sąjungos bei trijų Belgijos PES vadovybė.

Kai socialiniai partneriai atlieka priežiūros vaidmenį, abi pusės mato savo pridėtinę vertę efektyvioje stebėsenos ir priežiūros srityje, nepaisant socialinių partnerių nusivylimo dėl jų realios įtakos. Tai ypač pasakytina apie Lenkiją ir Ispaniją, tarp kitų, kur stebėsenos vaidmenį pabrėžė tiek socialiniai partneriai, tiek vadovybė.

Šalyse, kuriose socialiniai partneriai turi patariamąjį vaidmenį PES valdyme, jie paprastai pasisako už stipresnį vaidmenį. Išimtis yra Švedija, kur abi pusės yra patenkintos socialinių partnerių vaidmeniu tiek PES, tiek SSI ir nurodė, kad valstybinės agentūros turėtų būti pirmiausia valdomos valstybės, nes socialiniai partneriai turi tokius įrankius kaip lobizmas ir kolektyvinės derybos. Vadovybės požiūris yra panašus – socialiniai partneriai laikomi "gyvybiškai svarbia diskusijų platforma". Panaši nuomonė užfiksuota Norvegijoje, kur socialiniai partneriai patenkinti aukšto lygio politiniais organais, kuriuos naudoja įtakai valdydami institucijas, atsakingas už gerovės valstybę, o vadovybė pabrėžė abipusio pasitikėjimo ir neformalių santykių su socialiniais partneriais vaidmenį.

Šalyse, kuriose nėra arba yra minimalus socialinių partnerių įsitraukimas, socialinių partnerių išsakytos nuomonės buvo ribotos, tačiau prieinamos nuomonės atspindėjo socialinių partnerių nusivylimą, ypač Vengrijos atveju. Vadovybės atstovai nurodė "latentinę vertę", kurią gali suteikti socialinių partnerių įtraukimas, tačiau ji nėra naudojama; socialinių partnerių nebuvimas Airijos SSI valdyme yra puikus pavyzdys.

Surinkti lyginamieji duomenys iliustruoja, kaip socialinių partnerių įsitraukimas į PES ir SSI valdymą pasireiškia įvairiomis formomis visoje Europoje. Nepaisant požiūrių įvairovės, socialinių partnerių įtraukimas nėra kliūtis viešųjų institucijų modernizacijai, o veikiau legitimumo, skaidrumo ir politikos įgyvendinamumo šaltinis.