Bortom 1,5°C: Att sätta människor i centrum för policyn

En färsk rapport från FN:s miljöprogram (UNEP), Limiting overshoot: Navigating excedance of 1,5°C and pathways toward returnopens in new tab, har skapat rubriker för sina chockerande slutsatser: de globala åtgärderna för att minska växthusgasutsläppen har inte varit tillräckligt snabba, och uppvärmningen förväntas överstiga 1,5°C över förindustriella nivåer inom de närmaste åren. Även i den mest optimistiska situationen – där varje nationell klimatplan är fullt implementerad och alla ytterligare netto-nollmål uppfylls – är den förväntade uppvärmningstoppen runt 1,8°C.

Inga scenarier över 1,5°C är lätta att acceptera: havsnivåerna stiger snabbare; en högre sannolikhet för ekosystemkollaps, inklusive korallrev, mer extrem värme och skogsbränder; och djupgående förändringar i kryosfären (istäcken, havsis, glaciärer, permafrost och snö). Glaciärer kan förlora mer än en fjärdedel av sin massa till år 2100, vilket höjer havsnivåerna med 9 till 12,5 cm och permanent förändrar vattentillgången i hela regioner. Vissa små öutvecklingsstater (SIDS) och lågt liggande kuststäder står inför delvis eller helt nedsänkning. Utan effektiv anpassning kan den globala livsmedelsproduktionen minska med upp till 14 % till år 2050. Mer frekventa och intensiva värmeböljor, fler näringsrelaterade sjukdomar och ökad risk för smittspridning kommer att driva sjukdom och död. Och risken ökar att korsa irreversibla tipppunkter i de västantarktiska och grönländska ismassorna, Atlantens meridionala omvälvningscirkulation (systemet av strömmar som flyttar varmt ytvatten norrut och kallt djupvatten söderut, och spelar en nyckelroll i klimatregleringen) och Amazonas regnskog. Detta är trösklar som skulle omforma världen permanent.

Det är frestande att läsa detta som att man passerar en punkt utan återvändo, där inget kan göras och mänsklighetens enda alternativ är att ge efter för det oundvikliga.

Den läsningen är fel, och att motstå den spelar roll.

Eftersom det nu är oundvikligt att överskrida 1,5°C-tröskeln är en förändring i fokus oundviklig. Målet måste nu vara att begränsa hur höga temperaturer stiger, säkerställa att de håller sig över tröskeln under en så kort tid som möjligt och få ner dem så snart som möjligt. UNEP-rapporten beskriver detta inte som uppsägning utan som 'begränsad handlingskraft'. Logiken är enkel och obarmhärtig. Ju lägre topp, desto lägre risk. Ju kortare överskridande, desto mindre risk att överskrida irreversibla tröskelgränser. Ju snabbare utsläpp sjunker, desto mer framtida förluster och skador kan undvikas. Och rapportens centrala operativa lärdom är att åtgärder och anpassning inte längre kan sekvenseras: de är ömsesidigt stödjande pelare som måste drivas framåt tillsammans.

För européer är klimatöverskridning inte längre en prognos. Den brännande sommaren 2026 har visat att dess konsekvenser redan är en del av vardagslivet. Medan EU har lagstiftat om koldioxidneutralitet till 2050, tyder nuvarande prognoser på att målet 2030 om en minskning på 55 % jämfört med 1990 års nivåer kommer att missas med knapp marginal, med ytterligare 6,5 procentenheter av den förväntade minskningen beroende av planerade åtgärder som ännu inte införts i lagstiftningen.

Medan beslutsfattare brottas med denna nya verklighet, underskattar policydesign rutinmässigt en viktig faktor, förstärkt av den brådska som UNEP lyfter fram. Klimatpolitiska instrument är ofta utformade för en medborgare som inte existerar: en som är fullt informerad, fri från distraktioner eller oro, kapabel att ta upp initiala kostnader och kan navigera byråkrati.

I hela EU håller 84 % av medborgarna med om att mänsklig aktivitet orsakar klimatförändringar, och 94 % inser det akuta behovet av anpassning. Ofta översätter dock inte medborgare som i princip har miljövänliga värderingar och stödjer miljömål dessa till vardagliga val om energi, mobilitet, mat och konsumtion.

Eurofounds forskningspapper Mapping green behavioural public policy in the EU förklarar varför och vad beslutsfattare faktiskt kan utnyttja i en kontext av begränsad handlingskraft. Även om många insatser är möjliga, lägger tre övergripande lärdomar grunden för grön beteendepolitik.

Gör gemensamma övertygelser synliga: stöd för kollektiv handling är viktigast när det erkänns och delas av andra. Detta kan vara det billigaste hävstånget som finns. Kollektiv pro-miljömässig motivation inom en grupp är en indikator på en större vilja att investera i förnybar energi och acceptera förnybar energipolitik, och effekten är starkare bland dem som identifierar sig starkt med gruppen. Detta gäller på alla nivåer, från kommunen till landet till EU-medborgarskapet självt. Människor är också mer villiga att ändra sitt eget beteende när de tror att andra, särskilt de som har det bättre, ändrar sitt. Ändå underskattar de systematiskt hur mycket andra är villiga att bidra. En studie visade att när unga insåg att de underskattat nivån av klimatoro bland äldre generationer, fick de en starkare tro på kollektiv handling; att istället berätta för dem om generationsskillnader i orsaker och effekter gjorde dem bara mer oroliga. Lärdomen är att korrekt information om våra grannar, samhällen och grupper är mer motiverande än mer information om klimatet.

Fokusera inte enbart på det negativa, utan lyft också fram de positiva steg som tas. Oro översätts till handling mycket mer pålitligt när människor tror att handling påverkar både deras egna liv och andras. Detta innebär att oro måste kopplas till handlingskraft och effektivitet. Dessutom tyder bevis på att regeringens effektivitet – förtroendet för statens förmåga att faktiskt minska utsläppen – är viktigare än personlig effektivitet i att forma klimatattityder. Det är en direkt genomförbar slutsats för beslutsfattare: att synligt leverera på ett klimatåtagande är inte bara god administration, det är i sig en beteendeintervention.

Välj budbäraren med omsorg och skydda och vårda förtroendet för bevisen, regelsättaren och genomföraren. Denna lärdom är inte ny för beslutsfattare; dock har bevis visat att minst tre kritiska förtroendesystem är viktiga för den rättvisa gröna omställningen. Förtroende för forskare och miljöorganisationer visar starkast koppling till miljövänligt beteende, medan förtroende för institutioner generellt är mindre viktigt och endast svagt relaterat till privat beteende som hushållens energianvändning. Förtroende för staten gör något annorlunda: det förändrar inte beteendet direkt men förutspår om medborgarna kommer att acceptera policyer utformade för att påverka deras beteende, såsom nudges (mjuka designförändringar som styr beteende utan att förbjuda alternativ eller förändra ekonomiska incitament) och betalningsinställelser (automatiska alternativ som uppstår om en person inte gör något). Utan denna acceptans saknar grön beteendepolitik legitimitet. Och förtroendet för de specifika aktörer som levererar ett projekt – utvecklaren eller kommunen, till exempel – förutspår dess lokala acceptans.

Förtroende för bevisen, förtroende för regelsättaren och förtroende för den som genomför är inte utbytbara, och medborgarna har inte alltid förtroende för alla tre. I praktiken innebär detta att beslutsfattare måste veta vem som är betrodd, av vem och på vad. Misslyckanden har dokumenterats väl: i ett EU-program för energieffektivisering slog marknadsföringsmaterial som politiker framställde tillbaka eftersom allmänhetens förtroende var lågt, medan välfärdsansvariga som redan hade relationer med målhushållen kunde förmedla informationen mer framgångsrikt.

Klimatöverskridning kan tolkas som en inskränkning av handlingsutrymmet. Det bör dock tolkas som motsatsen. UNEP:s inramning är att varje bråkdel av en grad undviks, varje år då överskridandet förkortas och varje investering i motståndskraft bevarar framtida möjligheter. Överskjutning är inte en anledning att sänka ambitionen; det är en anledning att höja den.

Det är också ett uttalande om policydesign. Om varje år och varje tiondels grad spelar roll, så spelar takten med vilken politik omvandlas till faktisk förändring större roll än tidigare. Det är här beteendebaserad offentlig politik förtjänar sin plats, inte som ett alternativ till reglering, prissättning och investeringar, utan som det lager som avgör om dessa instrument landar. Att designa för människor som de faktiskt är är inte en mjukare agenda än utsläppsmålen. Det är en del av det som gör målen genomförbara, rättvisare, mer tillgängliga och mer handlingsbara i processen.