Μια θέση στο τραπέζι, αλλά ποιος αποφασίζει; Οι κοινωνικοί εταίροι στη διακυβέρνηση των δημόσιων φορέων απασχόλησης και κοινωνικής ασφάλισης

Στα περισσότερα κράτη μέλη της ΕΕ και στη Νορβηγία, οι εκπρόσωποι των εργοδοτών και των συνδικαλιστικών οργανώσεων συμμετέχουν σε κάποιο βαθμό στη διακυβέρνηση των ιδρυμάτων που παρέχουν υπηρεσίες απασχόλησης και παροχές που σχετίζονται με την απασχόληση. Ένα έργο του Eurofound εξέτασε τον ρόλο των κοινωνικών εταίρων στη διακυβέρνηση αυτών των ιδρυμάτων, με βάση τις συνεισφορές του δικτύου ανταποκριτών του Eurofound και τις απόψεις των συνδικαλιστικών οργανώσεων, των οργανώσεων εργοδοτών και της διοίκησης των ΔΥΑ και των SSI. Το παρόν άρθρο παρουσιάζει ορισμένα προκαταρκτικά πορίσματα.

Ο αριθμός των ΔΥΑ και των SSI ανά χώρα διαφέρει ανά χώρα, αντικατοπτρίζοντας την ποικιλομορφία των εθνικών δομών πρόνοιας. Οι ΔΥΑ των περισσότερων χωρών αποτελούνται από έναν κεντρικό εθνικό φορέα, συνήθως με περιφερειακά ή τοπικά γραφεία. Η Φινλανδία είναι η μόνη χώρα στην οποία δεν υπάρχει κεντρικός φορέας ΔΥΑ· οι υπηρεσίες απασχόλησης παρέχονται εξ ολοκλήρου από τους δήμους σε τοπικό επίπεδο μετά την κατάργηση των προηγούμενων εθνικών Γραφείων Απασχόλησης και Οικονομικής Ανάπτυξης (ΤΕ) τον Ιανουάριο του 2025. Το Βέλγιο και η Γαλλία είναι επίσης διακριτά, καθώς υπάρχουν τέσσερις διαφορετικές ΔΥΑ σε κάθε χώρα. Στην περίπτωση του Βελγίου, αυτό είναι αποτέλεσμα της περιφερειακής δομής της χώρας, με μία ΔΥΑ για τη Φλάνδρα (Φλαμανδική Δημόσια Υπηρεσία Απασχόλησης και Οργανισμός Επαγγελματικής Κατάρτισης, VDAB), τη Βαλονία (Forem), τις Βρυξέλλες (Actiris) και τη γερμανόφωνη κοινότητα (Γραφείο Απασχόλησης της Γερμανόφωνης Κοινότητας, ADG). Στη Γαλλία, τέσσερα θεσμικά όργανα (το κράτος (l'État), η Afpa, η France Travail και η Unédic) καλύπτουν διαφορετικούς βασικούς τομείς των ΔΥΑ της χώρας.

Όσον αφορά το SSI – τους φορείς που είναι αρμόδιοι για τις παροχές που συνδέονται άμεσα με την απασχόληση – η εικόνα είναι πιο διαφορετική. Δεκαέξι από τις 28 χώρες έχουν ένα μόνο SSI και 9 έχουν δύο τέτοιους φορείς, που μοιράζουν την ευθύνη για διαφορετικές παροχές (όπως επιδόματα ανεργίας και συντάξεις) στις περισσότερες περιπτώσεις. Στη Φινλανδία και τη Γερμανία, υπάρχουν τρία SSI, ένα για ξεχωριστούς κλάδους κοινωνικής ασφάλισης, ενώ η Γαλλία έχει τέσσερα (με ξεχωριστούς φορείς για την ασφάλιση ανεργίας, την ασφάλιση υγείας, τις οικογενειακές παροχές και ένα ειδικό τομεακό σύστημα).

Στις περισσότερες χώρες, η συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στα διάφορα όργανα διακυβέρνησης στο πλαίσιο των ΔΥΑ και των SSI είναι επίσημα ενσωματωμένη στη νομοθεσία ή στους ιδρυτικούς κανονισμούς. Στη Φινλανδία, την Ιρλανδία, τις Κάτω Χώρες και τη Νορβηγία, ο ρόλος τους είναι άτυπος (δηλαδή δεν ορίζεται στη νομοθεσία) και στα δύο θεσμικά όργανα. Στη Μάλτα, ο ρόλος τους είναι άτυπος στις ΔΥΑ, αλλά επίσημος στην SSI· στη Σουηδία, συμβαίνει το αντίστροφο: επίσημος στις ΔΥΑ και άτυπος στην SSI. Σε ορισμένα κράτη μέλη, δεν υπάρχει καθόλου συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων· αυτό συμβαίνει στην Ιταλία για τις ΔΥΑ, ενώ στην Ουγγαρία και τη Λετονία οι κοινωνικοί εταίροι δεν έχουν κανένα ρόλο ούτε στις ΔΥΑ ούτε στην SSI.

Όσον αφορά τη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ και των SSI και την έκταση του ρόλου τους, η ποικιλομορφία μεταξύ των χωρών διευρύνεται. Ο ρόλος τους μπορεί να ταξινομηθεί σε τέσσερις βασικούς τύπους: ενεργός συνδιαχειριστής, εποπτικός, συμβουλευτικός ή καθόλου.

Στις ΔΥΑ της Αυστρίας, του Βελγίου, της Εσθονίας και της Γερμανίας, οι κοινωνικοί εταίροι είναι συναποφασίζοντες με καταστατική εξουσία στο πλαίσιο τριμερών οργάνων όσον αφορά τις στρατηγικές προτεραιότητες, τους προϋπολογισμούς, την κατανομή των πόρων και την οργανωτική στελέχωση. Αυτό ισχύει για την Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Απασχόλησης (AMS) της Αυστρίας , η οποία διοικείται από ένα αυστηρά επίσημο τριμερές διοικητικό συμβούλιο σε ομοσπονδιακό και περιφερειακό επίπεδο. Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Απασχόλησης της Γερμανίας λειτουργεί ως αυτοδιοικούμενος δημόσιος οργανισμός που εποπτεύεται από τριμερές διοικητικό συμβούλιο με ίση εκπροσώπηση εργοδοτών, εργαζομένων και δημόσιων αρχών. Το συμβούλιο αυτό εγκρίνει την επιχειρηματική πολιτική, τη στρατηγική κατεύθυνση και τον προϋπολογισμό της BA. Στο Βέλγιο, η διακυβέρνηση των ΔΥΑ είναι περιφερειακή, με τους κοινωνικούς εταίρους να ασκούν κοινή εκτελεστική διοίκηση στα διοικητικά συμβούλια της VDAB της Φλάνδρας, της Forem της Βαλονίας, της Actiris των Βρυξελλών και της ADG της γερμανόφωνης περιφέρειας. Η φλαμανδική νομοθεσία, για παράδειγμα, απαιτεί την παρουσία τουλάχιστον των μισών εκπροσώπων των εργοδοτών και των εργαζομένων για την επικύρωση τυχόν αποφάσεων του διοικητικού συμβουλίου.

Σε άλλες πέντε χώρες, οι κοινωνικοί εταίροι έχουν εποπτικό ρόλο στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ. Στην Ισπανία, για παράδειγμα, το γενικό συμβούλιο της Κρατικής Δημόσιας Υπηρεσίας Απασχόλησης (SEPE) ενσωματώνει τους κοινωνικούς εταίρους στον στρατηγικό σχεδιασμό, με τις συνδικαλιστικές οργανώσεις να περιγράφουν την επιρροή τους ως πρωτίστως εποπτική και ενημερωτική, αλλά χωρίς άμεσες λειτουργίες διαχείρισης. Παρόμοια είναι η Κροατία, όπου οι κοινωνικοί εταίροι συμμετέχουν στο διοικητικό συμβούλιο της Κροατικής Υπηρεσίας Απασχόλησης (HZZ) και συμβάλλουν στην επανεξέταση του προϋπολογισμού και στην παρακολούθηση της πολιτικής. Στη Γαλλία, οι κοινωνικοί εταίροι παρέχουν στρατηγική παρακολούθηση και αξιολόγηση πολιτικής για τρεις από τις τέσσερις ΔΥΑ (το κράτος, την AFPA και τη France Travail) και συμμετέχουν ως συνδιαχειριστές της Unédic.

Ο μεγαλύτερος αριθμός χωρών – 15 – αναφέρει ότι οι κοινωνικοί εταίροι έχουν συμβουλευτικό ρόλο στο πλαίσιο της δομής διακυβέρνησης των ΔΥΑ. Αυτό συμβαίνει, για παράδειγμα, στη Λιθουανία, όπου οι κοινωνικοί εταίροι συμμετέχουν στο επίσημο τριμερές Συμβούλιο και Συμβούλιο Απασχόλησης των εθνικών ΔΥΑ, παρέχοντας στρατηγικές συμβουλές και διαβουλεύσεις σε σχέση με την αξιολόγηση της πολιτικής. Στην Ιρλανδία, παρόλο που οι κοινωνικοί εταίροι δεν συμμετέχουν στη διαχείριση των εθνικών ΔΥΑ (Intreo), ζητείται η γνώμη τους σχετικά με τις δραστηριότητες και τον ρόλο τους μέσω του Γνωμοδοτικού Συμβουλίου για την Αγορά Εργασίας (LMAC). Ομοίως, στη Δανία, οι κοινωνικοί εταίροι συμβουλεύουν το Υπουργείο Εργασίας μέσω του εθνικού Συμβουλίου Αγοράς Εργασίας (Arbejdsmarkedsrådet), ενός οργάνου εκτός της εθνικής διακυβέρνησης των ΔΥΑ.

Σε άλλα τέσσερα κράτη μέλη, οι κοινωνικοί εταίροι αποκλείονται από τις επίσημες δομές διακυβέρνησης των ΔΥΑ. Στην Ουγγαρία, αυτό συμβαίνει από το 2015, όταν διαλύθηκε η εθνική ΔΥΑ. Στην Ιταλία, η ΔΥΑ λειτουργεί ως αποκεντρωμένο δίκτυο μετά τη διάλυση της ιταλικής Εθνικής Υπηρεσίας Ενεργητικών Εργασιακών Πολιτικών (ANPAL), η οποία καταργήθηκε τον Μάρτιο του 2024 και οι αρμοδιότητές της μεταφέρθηκαν στο Υπουργείο Εργασίας και Κοινωνικών Πολιτικών. Στη Λετονία, δεν υπάρχει όργανο διακυβέρνησης για τον οργανισμό που να ενεργεί ως ΔΥΑ και να λειτουργεί ως απευθείας υπηρεσία του Υπουργείου Πρόνοιας· παρόμοια δομή υπάρχει στην Κύπρο, όπου η ΔΥΑ λειτουργεί ως μέρος του Τμήματος Εργασίας του Υπουργείου Εργασίας και Κοινωνικών Ασφαλίσεων.

Ενώ υπάρχουν αρκετές ομοιότητες μεταξύ των ρόλων των κοινωνικών εταίρων στις ΔΥΑ και στις SSI σε ολόκληρη την Ευρώπη, υπάρχουν επίσης διαφορές.

Σε έξι χώρες, οι κοινωνικοί εταίροι συμμετέχουν στη διακυβέρνηση του SSI ως συνδιαχειριστές. Στην Αυστρία, για παράδειγμα, η κεντρική οργάνωση Ομοσπονδία Κοινωνικών Ασφαλίσεων (DVSV) και τα μεμονωμένα ταμεία υγείας και συνταξιοδότησης διοικούνται από τους κοινωνικούς εταίρους. Το ίδιο ισχύει και για το Εθνικό Ίδρυμα Ασφάλισης Υγείας και Αναπηρίας του Βελγίου (RIZIV) και το Εθνικό Γραφείο Απασχόλησης (RVA-ONEM, αρμόδιο για τα επιδόματα ανεργίας) και για το Εσθονικό Ταμείο Ασφάλισης Υγείας.

Σε άλλες έξι χώρες, οι κοινωνικοί εταίροι έχουν εποπτικό ρόλο: για παράδειγμα, στο Εθνικό Ίδρυμα Κοινωνικής Ασφάλισης της Βουλγαρίας , όπου συμμετέχουν στο εποπτικό συμβούλιο· στο διοικητικό συμβούλιο του Ιδρύματος Ασφάλισης Υγείας της Σλοβενίας (ZZZS)· και στον Οργανισμό Κοινωνικών Ασφαλίσεων της Σλοβακίας .

Μόνο σε τέσσερις χώρες οι κοινωνικοί εταίροι έχουν συμβουλευτικό ρόλο στη διακυβέρνηση των SSI, αριθμός σημαντικά χαμηλότερος από ό,τι στην περίπτωση των ΔΥΑ. Σε όλες τις περιπτώσεις, η συμμετοχή τους είναι επίσημη και συνήθως βασίζεται σε νόμιμα εξουσιοδοτημένες θέσεις σε διοικητικά συμβούλια ή γενικά συμβούλια μαζί με εκπροσώπους του κράτους. Αυτό ισχύει στην Κύπρο για την Υπηρεσία Κοινωνικών Ασφαλίσεων (SIS)· στην Ιταλία για το Εθνικό Ίδρυμα Κοινωνικής Ασφάλισης (INSP) και το Εθνικό Ίδρυμα Ασφάλισης κατά των Εργατικών Ατυχημάτων (INAIL)· στην Πορτογαλία για το Ινστιτούτο Κοινωνικής Ασφάλισης (ISS)· και στη Ρουμανία για το Εθνικό Ταμείο Συντάξεων (CNPP) και το Εθνικό Ταμείο Ασφάλισης Υγείας (CNAS).

Οι ρόλοι των κοινωνικών εταίρων στις δομές διακυβέρνησης των SSI πέντε κρατών μελών διαφέρουν ανάλογα με το ίδρυμα, κατάσταση που δεν προκύπτει για τις ΔΥΑ. Για παράδειγμα, ο γερμανικός πάροχος ασφάλισης υγείας GKV-Spitzenverband και ο πάροχος ασφάλισης ατυχημάτων η γερμανική κοινωνική ασφάλιση ατυχημάτων (DGUV) λειτουργούν υπό την εκ του νόμου προβλεπόμενη αυτοδιοίκηση των κοινωνικών εταίρων, ενώ ο πάροχος συνταξιοδοτικής ασφάλισης DRV Bund διαθέτει εποπτικό φορέα στον οποίο συμμετέχουν οι κοινωνικοί εταίροι. Η Unédic και το Γεωργικό Κοινωνικό Ταμείο Αμοιβαίων Κεφαλαίων (MSA) στη Γαλλία είναι παριστατικοί θεσμοί που τελούν υπό την πλήρη διαχείριση των κοινωνικών εταίρων, ενώ στο Εθνικό Ταμείο Υγείας (CNAM) και στο Εθνικό Ταμείο Οικογενειακών Επιδομάτων (CNAF) που τελούν υπό κρατική διαχείριση, ενεργούν ως επόπτες. Στη Φινλανδία, οι κοινωνικοί εταίροι διαχειρίζονται το Κέντρο Αποζημίωσης Εργαζομένων (TVK), έχουν εποπτικό ρόλο στο Ταμείο Απασχόλησης και ενεργούν μόνο ως σύμβουλοι του Kela, του φορέα κοινωνικής ασφάλισης.

Σε επτά κράτη μέλη, οι κοινωνικοί εταίροι αναφέρουν μηδενική ή ελάχιστη συμμετοχή στην SSI, αριθμός υψηλότερος από ό,τι στην περίπτωση των ΔΥΑ. Εκτός από την Ουγγαρία και τη Λετονία, στις οποίες οι κοινωνικοί εταίροι δεν έχουν κανένα ρόλο στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ, η τσεχική διοίκηση κοινωνικής ασφάλισης (CSSA) και το ιρλανδικό Υπουργείο Κοινωνικής Προστασίας δεν έχουν επίσης περιθώρια συμμετοχής των κοινωνικών εταίρων, δεδομένου ότι διοικούνται από το αρμόδιο υπουργείο. Επιπλέον, οι SSI των Κάτω Χωρών, της Σουηδίας και της Νορβηγίας δεν έχουν έδρες κοινωνικών εταίρων στα διοικητικά τους συμβούλια.

Ο επίσημος ρόλος δεν μεταφράζεται απαραίτητα σε άσκηση αποτελεσματικής επιρροής στη διακυβέρνηση των θεσμικών οργάνων. Η περίπτωση της Βουλγαρίας, όπου ο νόμος για την προώθηση της απασχόλησης θεσπίζει νομικά ένα συμβουλευτικό συμβούλιο για την ενσωμάτωση των κοινωνικών εταίρων στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ, είναι ενδεικτική. Εν προκειμένω, οι εθνικοί εκπρόσωποι των εργοδοτών αναφέρουν ότι το συμβούλιο δεν λειτουργεί λόγω της μη σύγκλησης του για περισσότερα από πέντε χρόνια. Ομοίως, στο Λουξεμβούργο, οι εθνικές ΔΥΑ (η Υπηρεσία Ανάπτυξης της Απασχόλησης, ADEM) θα πρέπει να περιλαμβάνουν επιτροπή παρακολούθησης με μέλη τους κοινωνικούς εταίρους. Ωστόσο, οι συνδικαλιστικές οργανώσεις αναφέρουν ότι η επιτροπή ήταν αδρανής για μεγάλο χρονικό διάστημα, γεγονός που ανέστειλε τον εποπτικό της ρόλο. Το ίδιο συνέβη και με τις επιτροπές απασχόλησης των ΔΥΑ στην Κύπρο. Όλα αυτά τα παραδείγματα δείχνουν ότι ο νομικά ενσωματωμένος ρόλος των κοινωνικών εταίρων δεν εγγυάται την επιρροή στις αποφάσεις που επηρεάζουν την αγορά εργασίας.

Από τους διάφορους βαθμούς συμμετοχής, οι κοινωνικοί εταίροι προσδίδουν σημαντική προστιθέμενη αξία στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ και των SSI, τόσο κατά τη δική τους άποψη όσο και κατά την άποψη της διοίκησης των εν λόγω ιδρυμάτων. Στις περιπτώσεις στις οποίες οι κοινωνικοί εταίροι συνδιαχειρίζονται τα θεσμικά όργανα, τόσο οι ίδιοι όσο και οι εκπρόσωποι της διοίκησης αξιολόγησαν τον ρόλο των κοινωνικών εταίρων ως διασφάλισης της νομιμότητας, της συναίνεσης και της βιωσιμότητας των αμοιβαία συμφωνημένων αποφάσεων. Για παράδειγμα, στην Αυστρία, οι κοινωνικοί εταίροι επισήμαναν τον ρόλο τους ως σαφές παράδειγμα «ζωντανής» κοινωνικής εταιρικής σχέσης σε συμφωνία με τη διοίκηση της AMS, όπως και οι συνδικαλιστικές οργανώσεις και η διοίκηση των τριών βελγικών ΔΥΑ.

Όπου οι κοινωνικοί εταίροι έχουν εποπτικό ρόλο, οι δύο πλευρές βλέπουν την προστιθέμενη αξία τους στην αποτελεσματική παρακολούθηση και εποπτεία, παρά την απογοήτευση των κοινωνικών εταίρων όσον αφορά την πραγματική επιρροή που έχουν. Αυτό ισχύει ειδικά στην Πολωνία και την Ισπανία, μεταξύ άλλων, όπου ο ρόλος παρακολούθησης υπογραμμίστηκε τόσο από τους κοινωνικούς εταίρους όσο και από τη διοίκηση.

Για τις χώρες στις οποίες οι κοινωνικοί εταίροι έχουν συμβουλευτικό ρόλο στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ, συνήθως τάσσονται υπέρ ενός ισχυρότερου ρόλου. Εξαίρεση αποτελεί η Σουηδία, όπου και οι δύο πλευρές είναι ικανοποιημένες με τον ρόλο που διαδραματίζουν οι κοινωνικοί εταίροι τόσο στις ΔΥΑ όσο και στις SSI και ανέφεραν ότι οι κρατικοί οργανισμοί θα πρέπει να διοικούνται πρωτίστως από το κράτος, δεδομένου ότι οι κοινωνικοί εταίροι διαθέτουν εργαλεία όπως η άσκηση πίεσης και οι συλλογικές διαπραγματεύσεις. Η άποψη της διοίκησης είναι παρόμοια, θεωρώντας τους κοινωνικούς εταίρους ως «ζωτικής σημασίας αντηχείο». Παρόμοια άποψη καταγράφηκε στη Νορβηγία, όπου οι κοινωνικοί εταίροι είναι ικανοποιημένοι με τα υψηλού επιπέδου πολιτικά όργανα που χρησιμοποιούν για να επηρεάσουν τη διακυβέρνηση των φορέων που είναι αρμόδιοι για το κράτος πρόνοιας, ενώ η διοίκηση τόνισε τον ρόλο της αμοιβαίας εμπιστοσύνης και των άτυπων σχέσεων με τους κοινωνικούς εταίρους.

Στις χώρες με μηδενική ή ελάχιστη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων, οι απόψεις που εξέφρασαν οι κοινωνικοί εταίροι ήταν περιορισμένες, αλλά οι διαθέσιμες αντανακλούσαν την απογοήτευση από την πλευρά των κοινωνικών εταίρων, ιδίως στην περίπτωση της Ουγγαρίας. Οι εκπρόσωποι της διοίκησης επισήμαναν μια «λανθάνουσα αξία» που θα μπορούσε να επιφέρει η συμπερίληψη των κοινωνικών εταίρων, αλλά δεν χρησιμοποιείται. Η απουσία των κοινωνικών εταίρων στη διακυβέρνηση του SSI της Ιρλανδίας είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα.

Τα συγκριτικά στοιχεία που συγκεντρώθηκαν δείχνουν πώς η συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων στη διακυβέρνηση των ΔΥΑ και των SSI έχει πολλές μορφές σε ολόκληρη την Ευρώπη. Ανεξάρτητα από την ποικιλομορφία των προσεγγίσεων, η συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων δεν αποτελεί εμπόδιο για τον εκσυγχρονισμό των δημόσιων θεσμών, αλλά μάλλον πηγή νομιμότητας, διαφάνειας και σκοπιμότητας πολιτικής.