Madala palgaga töökohad: tööhõivetrendid ja miinimumpalga poliitikate mõju

See aruanne analüüsib madalapalgaliste töökohtade tööhõive trende ning seda, kas miinimumpalga poliitikad mõjutasid ELi liikmesriikide tööhõivestruktuure aastatel 2001–2024. Kuigi enamik olemasolevaid uuringuid keskendub miinimumpalga tõusu kohalikele mõjudele tööhõive tasemele, võtab see aruanne laiemat vaatepunkti, analüüsides, kuidas sellised poliitikad võivad mõjutada tööhõive jaotust sektorite ja ametite vahel. Analüüsis kasutatav põhiline vaatlusüksus on töö (määratletud ameti ja sektori kombinatsioonina), võimaldades haarata kogu tööhõive struktuuri.

Miinimumpalga poliitika on tõusnud esile kogu Euroopas, eriti alates 2010. aastate keskpaigast. Pärast 2008. aasta ülemaailmset finantskriisi toimunud palgamõõdukuse perioodi rakendasid paljud liikmesriigid märkimisväärseid miinimumpalkade tõuse. ELi tasandil kulmineerus see muutus miinimumpalga direktiivi vastuvõtmisega 2022. aastal; direktiiv pakub raamistiku piisavate palgapõhide kehtestamiseks ja laiemate kollektiivläbirääkimiste katvuseks.

Samal ajal on tööjõuturud läbinud olulisi struktuurseid muutusi, mida on ajendanud mitmed tegurid, sealhulgas tehnoloogiline areng, globaliseerumine, demograafilised muutused ja institutsionaalsed reformid. Empiirilised tõendid viitavad, et nende jõudude ühismõjud on viinud töökohtade üldise tõusuni paljudes liikmesriikides, koos piiratud polariseerumise episoodidega teatud perioodidel ja liikmesriikides.

Miinimumpalga poliitikad toimivad selles laiemas kontekstis ja võivad suhelda nende struktuursete teguritega, mõjutades mitte ainult palgatasemeid, vaid ka tööhõive koosseisu mitmete kanalite kaudu, näiteks julgustades tööjõu ümberjaotamist produktiivsematesse ettevõtetesse ja sektoritesse ning tugevdades stiimuleid ettevõtetele investeerida innovatsiooni ja oskustesse.

• Madalapalgalised töökohad Euroopas on tugevalt koondunud piiratud arvu sektoritesse ja ametitesse. Sektorite seas on madalapalgalised töökohad kõige levinumad teenustes, eriti majutuses ja toitlustuses, haldus- ja tugiteenustes, hulgi- ja jaekaubanduses ning inimeste tervise- ja sotsiaaltöös. Nendes sektorites on madalapalgalised töökohad eriti levinud madala kvalifikatsiooniga ametites, nagu koristajad ja abilised, töölised, isiklikud teenindajad, toiduvalmistamise assistendid ja müügitöötajad.

• Selles uuringus valiti kaheksa suurimat madalapalgalist töökohta (kogutööhõive mõttes) madalapalgalise tööturu segmendi esindajatena: jaemüügi töötajad, tervishoiu- ja sotsiaalhoolekande töötajad, külalislahkuse isiklikud töötajad, tootmistöölised, äriteenuste koristajad, jaemüügitöölised, isiklikud töötajad ja külalislahkuse toiduvalmistamise assistendid. Keskmiselt liikmesriikides kasvasid need kaheksa töökohta aastatel 2011–2024 absoluutarvus (11,6% tööhõives ja 7,6% töötundides), kuid nende osakaal kogu tööhõives ja töötundides langes (vastavalt − 2,5 % ja − 5,2 %), mis näitab aeglasemat kasvu kui üldiselt paremini tasustatud töökohtade puhul.

• Trendid erinevad oluliselt töökohtade lõikes. Jaemüügi ja tootmistöötajate arv vähenes enamikus liikmesriikides ja perioodidel, samas kui teistes töökohtades, eriti tervishoiu- ja sotsiaalhoolekande töötajate ning külalislahkuse toiduvalmistamise assistentide puhul, kasvasid numbrid. Tööhõive osakaalu üldine langus aastatel 2011–2024 oli suuresti tingitud jaemüügi töötajate tööhõive vähenemisest, mis oli ajas stabiilne ja laiapõhjaline, ning külalislahkuse isiklike teenuste töötajate tööhõivest, mis oli järsem langus seoses COVID-19 pandeemiaga seotud struktuurimuutustega.

• Vaadates kogu tööhõive struktuuri, viitab üldine muster aastatel 2001–2024 tööhõive tõusule, kus kõrgepalgaliste töökohtade arv kasvas tugevalt. Suurimad kaotused olid keskmise palgaga töökohtades, mitte madalapalgalistes töökohtades, mis viitab keskpalgaliste töökohtade tühjendamisele (mis tähistab polariseerumist) koos uuendustega.

• Tööhõive struktuuri muutused varieeruvad liikmesriikideti ja aja jooksul suuresti, hoolimata miinimumpalga laialdasest kiirest tõusust, mis näitab, et viimased on vaid üks mitmest tegurist. Eriti näib madalapalgaliste töökohtade tööhõive olevat tihedalt seotud majandustsüklitega, kus järsud langused toimusid suure majanduslanguse (2008–2010) ja COVID-19 pandeemia järelmõjude ajal, samas kui kõrgepalgalised töökohad on üldiselt vastupidavamad.

• Ökonomeetriline analüüs annab mõningaid tõendeid tööhõive struktuuri paranemise kohta, mis on seotud riiklike miinimumpalkade tõusuga. 1% aastane reaalse miinimumpalga taseme tõus on seotud umbes 0,1% vähenemisega alumise töökoha–palga kvintiili tööhõive osakaalus (madalaima palgaga töökohad, mis moodustavad 20% tööhõivest) ning umbes 0,06% kasvuga kõrgeima kvintiili töökohtade seas (kõrgeima palgaga töökohad, mis moodustavad 20% tööhõivest).

• Kuigi palgaebavõrdsus ja madalapalgaliste tööde esinemissagedus vähenesid kogu EL-is selle perioodi jooksul, ei tuvasta analüüs süsteemset seost miinimumpalga arengutega. Siiski on miinimumpalga tõusud seotud palgaebavõrdsuse vähenemisega palgajaotuse alumises otsas.

• Madalapalgaliste töökohtade koondumine piiratud sektoritesse ja ametitesse toob esile sihitud poliitiliste sekkumiste potentsiaali nendes valdkondades, mis võivad jõuda suure osa madalapalgalise tööjõuni.

• Miinimumpalga poliitikate hindamine peaks minema kaugemale koondtööhõive mõjudest ning arvestama muutusi tööhõive koosseisus, sealhulgas muutusi palgasegmentide, sektorite, ametite ja lepingutüüpide vahel, samuti mõju töötajate arvule ja töötundidele.

• Madalapalgalised töökohad on eriti haavatavad majanduslikele šokkidele ning COVID-19 pandeemiast tingitud struktuurimuutused aitasid kaasa mõnede madalapalgaliste töökohtade tööhõive osakaalu püsivale vähenemisele. Seetõttu tuleks miinimumpalgapoliitikaid täiendada laiemate vastutsükliliste meetmetega, et säilitada tööhõivet ja sissetulekut langusperioodidel, ning struktuuripoliitikatega, mis toetavad üleminekut madalapalgalistelt töökohtadelt struktuurimuutuste faasides.

• Miinimumpalga poliitika ei toimi vaakumis: selle tööhõive mõju vahendab laiem majanduslik ja struktuurne konkurents, sealhulgas makromajanduslik tsükkel, sotsiodemograafilised trendid, kokkupuude kaubanduse ja tehnoloogiliste muutustega, tööturuinstitutsioonid, sektorite koosseis ning tootlikkuse kasvu võimalus. Seetõttu peaks poliitikadisain hindama nii kasvu taset kui ka kiirust vastavalt sektori- ja tööturutingimustele, kasutades näitajaid, mis kajastavad miinimumpalga muutustega kokkupuudet erinevates ametites, sektorites, piirkondades ja muudes asjakohastes mõõtmetes.

• Miinimumpalk on tõhus vahend palgajaotuse alumise saba kokkusurumiseks, samas kui nende mõju laiematele ebavõrdsusnäitajatele on nõrgem ja riigipõhisem. Ootused miinimumpalga poliitika saavutatavusele tuleks vastavalt kohandada ning täiendavad instrumendid – nagu maksustamine, ülekanded ja kollektiivläbirääkimised – jäävad laiemate jaotuseesmärkide saavutamiseks hädavajalikuks.

• Täiendavad poliitikad võiksid aidata ettevõtetel ja töötajatel kohaneda kõrgemate palgatasemetega. Tootlikkust suurendavad investeeringud oskustesse, tehnoloogiasse ja töökorraldusse aitavad ettevõtetel omaks võtta kõrgemaid palgatasemeid ilma tööhõivet vähendamata, samal ajal kui aktiivsed tööturupoliitikad toetavad töötajaid madalapalgalistelt töökohtadelt üleminekul kõrgema palgaga ametikohtadele.