Mjesto za stolom, ali tko odlučuje? Socijalni partneri u upravljanju javnim zapošljavanjem i institucijama socijalne sigurnosti

U većini država članica EU-a i u Norveškoj, predstavnici poslodavaca i sindikata u određenoj mjeri sudjeluju u upravljanju institucijama koje pružaju usluge zapošljavanja i beneficije povezane sa zapošljavanjem. Eurofoundov projekt ispitao je ulogu socijalnih partnera u upravljanju tim institucijama, na temelju doprinosa Mreže dopisnika Eurofounda i stavova sindikata, organizacija poslodavaca te uprave PES-a i SSI-a. Ovaj članak donosi neke preliminarne nalaze.

Broj PES-a i SSI-a po zemlji razlikuje se diljem Europe, odražavajući raznolikost nacionalnih struktura socijalne skrbi. PES većine zemalja sastoji se od jednog centraliziranog nacionalnog tijela, obično s regionalnim ili lokalnim uredima. Finska je jedina zemlja u kojoj ne postoji središnje tijelo PES-a; usluge zapošljavanja u potpunosti su pružale općine na lokalnoj razini nakon ukidanja prethodnih nacionalnih ureda za zapošljavanje i gospodarski razvoj (TE) u siječnju 2025. Belgija i Francuska također su različite jer u svakoj postoji četiri različita PES-a. U slučaju Belgije, to je rezultat regionalnog uređenja zemlje, s po jednim PES-om za Flandriju (Flamanska javna služba za zapošljavanje i strukovno obrazovanje, VDAB), Valoniju (Forem), Bruxelles (Actiris) i njemačkojezičnu zajednicu (Ured za zapošljavanje njemačkog govornog područja, ADG). U Francuskoj četiri institucije (država (l'É tat), Afpa, France Travail i Unédic) pokrivaju različita ključna područja PES-a zemlje.

Što se tiče SSI-a – tijela odgovornih za naknade izravno povezane sa zaposlenjem – slika je raznolikija. Šesnaest od 28 zemalja ima jedan SSI, a 9 ima dva takva tijela, dijeleći odgovornost za različite naknade (poput naknada za nezaposlenost i mirovina) u većini slučajeva. U Finskoj i Njemačkoj postoje tri SSI-a, po jedan za zasebne grane socijalne sigurnosti, dok Francuska ima četiri (s odvojenim institucijama za osiguranje od nezaposlenosti, zdravstveno osiguranje, obiteljske beneficije i sektorski specifični program).

U većini zemalja, uključenost socijalnih partnera u različita upravljačka tijela unutar PES-a i SSI-a formalno je ugrađena u zakonodavstvo ili osnivačke propise. U Finskoj, Irskoj, Nizozemskoj i Norveškoj njihova je uloga neformalna (tj. nije utvrđena zakonodavstvom) u obje institucije. Na Malti je njihova uloga neformalna u PES-u, ali formalna u SSI-u; u Švedskoj je obrnuto: formalna u PES-u i neformalna u SSI-u. U nekim državama članicama uopće nema uključenosti socijalnih partnera; to je slučaj u Italiji za PES, dok u Mađarskoj i Latviji socijalni partneri nemaju ulogu ni u PES-u ni u SSI-u.

Što se tiče uključenosti socijalnih partnera u upravljanje PES-om i SSI-jem te opsega njihove uloge, raznolikost među zemljama se širi. Njihova uloga može se podijeliti u četiri glavne vrste: aktivni su-menadžeri, nadzorni, savjetodavni ili bez njih.

U PES-u Austrije, Belgije, Estonije i Njemačke, socijalni partneri su sudonositelji odluka s zakonskom ovlašću unutar tripartitnih tijela nad strateškim prioritetima, proračunima, raspodjelom resursa i organizacijskim kadrovskim kadrovima. To se odnosi na Austrijsku Saveznu službu za zapošljavanje (AMS), kojom upravlja strogo formalizirani tripartitni upravni odbor na saveznoj i regionalnoj razini. Njemačka Savezna agencija za zapošljavanje (BA) djeluje kao samoupravno javno tijelo pod nadzorom tripartitnog odbora guvernera s jednakom zastupljenošću poslodavaca, zaposlenika i javnih vlasti. Ovaj odbor odobrava poslovnu politiku, strateški smjer i proračun BA. U Belgiji je upravljanje PES-om regionalizirano, pri čemu društveni partneri zajednički upravljaju izvršnim odborima flandrijskog VDAB-a, valonskog Forema, bruxelleskog Actirisa i njemačkojezične regije ADG-a. Flamansko zakonodavstvo, primjerice, zahtijeva prisutnost barem polovice predstavnika poslodavaca i zaposlenika kako bi se potvrdile odluke odbora.

U još pet zemalja socijalni partneri imaju nadzornu ulogu u upravljanju PES-om. U Španjolskoj, primjerice, opći savjet Državne službe za javno zapošljavanje (SEPE) uključuje socijalne partnere u strateško planiranje, pri čemu sindikati opisuju svoj utjecaj prvenstveno kao nadzorni i informativni, ali bez izravnih upravljačkih funkcija. Hrvatska je slična, gdje socijalni partneri sjede u upravnom odboru Hrvatske službe za zapošljavanje (HZZ) i doprinose pregledima proračuna i praćenju politika. U Francuskoj socijalni partneri pružaju strateški nadzor i evaluaciju politika za tri od četiri PES-a (državnu, Afpa i France Travail) te sudjeluju kao su-upravitelji Unédic-a.

Najveći broj zemalja – 15 – izvještava da socijalni partneri imaju savjetodavnu ulogu unutar upravljačke strukture PES-a. To je slučaj, na primjer, u Litvi, gdje socijalni partneri sudjeluju u formalnom Tripartitnom i Savjetu za zapošljavanje nacionalnog PES-a, pružajući strateške savjete i konzultacije u vezi s evaluacijom politika. U Irskoj, iako socijalni partneri ne sudjeluju u upravljanju nacionalnim PES-om (Intreo), konzultirani su o njegovim aktivnostima i ulozi putem Savjetodavnog vijeća za tržište rada (LMAC). Slično tome, u Danskoj socijalni partneri savjetuju ministarstvo rada putem nacionalnog Vijeća za tržište rada (Arbejdsmarkedsrådet), tijela izvan nacionalnog upravljanja PES-om.

U još četiri države članice socijalni partneri su isključeni iz formalnih upravljačkih struktura PES-a. U Mađarskoj je to slučaj od 2015. godine, kada je nacionalni PES raspušten. U Italiji PES djeluje kao decentralizirana mreža nakon raspuštanja Talijanske nacionalne agencije za aktivne radne politike (ANPAL), koja je ukinuta u ožujku 2024., a njezine su funkcije prenesene na Ministarstvo rada i socijalnih politika. U Latviji ne postoji upravljačko tijelo za agenciju koja djeluje kao PES i djeluje kao izravni linijski odjel Ministarstva socijalne skrbi; sličan sustav postoji na Cipru, gdje PES djeluje kao dio Odjela za rad Ministarstva rada i socijalnog osiguranja.

Iako postoje brojne sličnosti između uloga socijalnih partnera u PES-u i SSI-ju diljem Europe, postoje i razlike.

U šest zemalja socijalni partneri sudjeluju u upravljanju SSI-jem kao su-upravitelji. U Austriji, primjerice, krovnom organizacijom Savez socijalnog osiguranja (DVSV) i pojedinačnim zdravstvenim i mirovinskim fondovima upravljaju socijalni partneri. Isto vrijedi i za Belgijski nacionalni institut za zdravstveno i osiguranje od invaliditeta (RIZIV) i Nacionalni ured za zapošljavanje (RVA-ONEM, odgovoran za naknade za nezaposlene) te za Estonski fond zdravstvenog osiguranja.

U još šest zemalja socijalni partneri imaju nadzornu ulogu: na primjer, u Nacionalnom institutu za socijalnu sigurnost Bugarske, gdje sudjeluju u nadzornom odboru; u upravnom odboru Slovenskog instituta za zdravstveno osiguranje (ZZZS); i u slovačkoj Agenciji za socijalno osiguranje.

Samo u četiri zemlje socijalni partneri imaju savjetodavnu ulogu u upravljanju SSI-jem, što je znatno manji broj nego u slučaju PES-a. U svim slučajevima njihovo sudjelovanje je formalno i obično se temelji na zakonski propisanim mjestima u upravnim odborima ili općim vijećima uz državne predstavnike. To je slučaj na Cipru za Službu socijalnog osiguranja (SIS); u Italiji za Nacionalni institut za socijalnu sigurnost (INSP) i Nacionalni institut za osiguranje od nesreća na radu (INAIL); Portugal za Institut za socijalnu sigurnost (ISS); i Rumunjska za Nacionalni mirovinski fond (CNPP) i Nacionalni fond zdravstvenog osiguranja (CNAS).

Uloge socijalnih partnera u strukturama upravljanja SSI-jem pet država članica razlikuju se ovisno o instituciji, što za PES nije slučaj. Na primjer , njemački pružatelj zdravstvenog osiguranja GKV-Spitzenverband i pružatelj osiguranja od nezgoda Njemačko osiguranje od nezgoda (DGUV) djeluju pod zakonskom samoupravom socijalnih partnera, dok pružatelj mirovinskog osiguranja DRV Bund ima nadzorno tijelo u kojem sudjeluju socijalni partneri. Unédic i Poljoprivredni socijalni investicijski fond (MSA) u Francuskoj su paritarne institucije kojima u potpunosti upravljaju socijalni partneri, dok u državnom Nacionalnom zdravstvenom fondu (CNAM) i Nacionalnom fondu za obiteljske naknade (CNAF) djeluju kao nadzornici. U Finskoj socijalni partneri upravljaju Centrom za radničko osiguranje (TVK), imaju nadzornu ulogu u Fondu za zapošljavanje i djeluju isključivo kao savjetnici za Kelu, instituciju socijalnog osiguranja.

U sedam država članica, socijalni partneri prijavljuju nikakvo ili minimalno sudjelovanje u SSI-u, što je veći broj nego u slučaju PES-a. Osim Mađarske i Latvije, u kojima ni socijalni partneri nemaju ulogu u upravljanju PES-om, Češka uprava za socijalnu sigurnost (CSSA) i irski Odjel za socijalnu zaštitu također nemaju prostora za sudjelovanje socijalnih partnera, budući da ih upravlja nadležno ministarstvo. Osim toga, SSI Nizozemske, Švedske i Norveške nemaju mjesta socijalnih partnera u svojim upravnim odborima.

Formalna uloga ne znači nužno i učinkovit utjecaj na upravljanje institucijama. Primjer Bugarske, gdje Zakon o promicanju zapošljavanja zakonski uspostavlja savjetodavno vijeće za uključivanje socijalnih partnera u upravljanje PES-om, ilustrativan je. Ovdje nacionalni predstavnici poslodavaca izvještavaju da vijeće nije bilo funkcionalno jer nije bilo sazvano više od pet godina. Slično tome, u Luksemburgu, nacionalni PES ( Agencija za razvoj zapošljavanja, ADEM) trebao bi uključivati nadzornu komisiju s društvenim partnerima kao članovima. Međutim, sindikati izvještavaju da je komisija dulje vrijeme neaktivna, što je suspendiralo njihovu nadzornu ulogu. Isto se dogodilo i s odborima za zapošljavanje PES-a na Cipru. Svi ovi primjeri ukazuju da zakonski ugrađena uloga socijalnih partnera ne jamči utjecaj na odluke koje utječu na tržište rada.

Kroz različite stupnjeve uključenosti, socijalni partneri donose značajnu dodatnu vrijednost upravljanju PES-om i SSI-jem, kako u vlastitom pogledu, tako i u upravljanju tim institucijama. U slučajevima kada socijalni partneri zajednički upravljaju institucijama, i oni i predstavnici uprave ocjenjivali su ulogu socijalnih partnera u osiguravanju legitimnosti, konsenzusa i trajnosti međusobno dogovorenih odluka. Na primjer, u Austriji su socijalni partneri isticali svoju ulogu kao jasan primjer 'živeho' socijalnog partnerstva u dogovoru s upravom AMS-a, kao i sindikati i uprava triju belgijskih PES-ova.

Gdje socijalni partneri imaju nadzornu ulogu, obje strane vide svoju dodatnu vrijednost u učinkovitom praćenju i nadzoru, unatoč frustraciji socijalnih partnera zbog stvarnog utjecaja koji imaju. To je posebno slučaj u Poljskoj i Španjolskoj, među ostalima, gdje su ulogu nadzora naglašavali i socijalni partneri i uprava.

Za zemlje u kojima socijalni partneri imaju savjetodavnu ulogu u upravljanju PES-om, obično zagovaraju jaču ulogu. Izuzetak je Švedska, gdje su obje strane zadovoljne ulogom koju socijalni partneri imaju i u PES-u i u SSI-u te je naznačila da bi državne agencije prvenstveno trebala voditi država, budući da socijalni partneri imaju alate poput lobiranja i kolektivnog pregovaranja. Stav uprave je sličan, smatrajući socijalne partnere 'vitalnim zvučnim odborom'. Sličan je stav zabilježen u Norveškoj, gdje su socijalni partneri zadovoljni visokim političkim tijelima koja koriste za utjecaj na upravljanje tijelima odgovornim za socijalnu državu, dok je uprava naglašavala ulogu međusobnog povjerenja i neformalnih odnosa sa socijalnim partnerima.

U zemljama bez ili s minimalnim uključenjem socijalnih partnera, stavovi socijalnih partnera bili su ograničeni, ali dostupni su odražavali frustraciju sa strane socijalnih partnera, osobito u slučaju Mađarske. Predstavnici uprave ukazivali su na 'latentnu vrijednost' koju bi uključivanje socijalnih partnera moglo donijeti, ali ona se ne koristi; odsutnost socijalnih partnera u upravljanju irskim SSI-jem je dobar primjer.

Prikupljeni usporedni dokazi ilustriraju kako sudjelovanje socijalnih partnera u upravljanju PES-om i SSI-jem dolazi u mnogim oblicima diljem Europe. Bez obzira na raznolikost pristupa, uključivanje socijalnih partnera nije prepreka modernizaciji javnih institucija, već izvor legitimnosti, transparentnosti i provedivosti politika.