Koht laua taga, aga kes otsustab? Sotsiaalpartnerid avaliku tööhõive ja sotsiaalkindlustusasutuste juhtimisel

Enamikus ELi liikmesriikides ja Norras osalevad tööandjate ja ametiühingute esindajad mingil määral nende asutuste juhtimises, mis pakuvad tööhõiveteenuseid ja tööga seotud hüvesid. Eurofoundi projekt on uurinud sotsiaalpartnerite rolli nende institutsioonide juhtimises, tuginedes Eurofoundi korrespondentide võrgustiku panusele ning ametiühingute, tööandjate organisatsioonide ning PES ja SSI juhtkonna seisukohtadele. See artikkel esitab mõned esialgsed järeldused.

PES-i ja SSI arv riigiti erineb Euroopas, peegeldades riiklike heaolustruktuuride mitmekesisust. Enamiku riikide PES koosneb ühest tsentraliseeritud riiklikust organist, tavaliselt regionaalsete või kohalike kontoritega. Soome on ainus riik, kus puudub keskne PES organ; tööjõuteenuseid on täielikult pakkunud kohalikul tasandil omavalitsused pärast varasemate riiklike tööhõive- ja majandusarengu (TE) kontorite kaotamist 2025. aasta jaanuaris. Belgia ja Prantsusmaa on samuti erinevad, kuna kummaski on neli erinevat PES-i. Belgia puhul on see riigi piirkondliku ülesehituse tulemus: üks PES Flandrias (Flandria avalik tööhõive- ja kutseõppeagentuur, VDAB), Valloonia (Forem), Brüssel (Actiris) ja saksa keelt kõnelev kogukond (Saksa keelt kõneleva kogukonna tööhõiveamet, ADG). Prantsusmaal katavad neli asutust (riik (l'É tat), Afpa, France Travail ja Unédic) riigi PES-i erinevaid põhivaldkondi.

SSI-de – otseselt tööhõivega seotud hüvitiste eest vastutavate asutuste – osas on pilt mitmekesisem. Kuusteist 28 riigist omab ühte SSI-d ja 9-l on kaks sellist organit, jagades enamasti vastutuse erinevate hüvitiste (näiteks töötushüvitiste ja pensionide) eest. Soomes ja Saksamaal on kolm SSI-d, üks eraldi sotsiaalkindlustuse harude jaoks, samas kui Prantsusmaal on neli (eraldi asutused töötuskindlustuse, tervisekindlustuse, perehüvitiste ja sektoripõhise skeemi jaoks).

Enamikus riikides on sotsiaalpartnerite kaasamine PES-i ja SSI erinevates juhtimisorganites formaalselt sisse kirjutatud seadusandluses või asutamismäärustes. Soomes, Iirimaal, Hollandis ja Norras on nende roll mõlemas institutsioonis mitteametlik (st seadusandluses ei ole määratletud). Maltal on nende roll PES-is mitteametlik, kuid SSI-s formaalne; Rootsis on vastupidi: PES-is formaalne ja SSI-s mitteametlik. Mõnes liikmesriigis puudub sotsiaalpartnerite kaasatus üldse; see kehtib Itaalias PES-i puhul, samas kui Ungaris ja Lätis puudub sotsiaalpartnerite roll ei PES-is ega SSI-s.

Sotsiaalpartnerite kaasatuse osas PES-i ja SSI juhtimises ning nende rolli ulatuses laieneb mitmekesisus riikide vahel. Nende rolli saab jagada neljaks peamiseks tüübiks: aktiivne kaasjuht, järelevalve, nõuandja või üldse mitte.

Austria, Belgia, Eesti ja Saksamaa PES-is on sotsiaalpartnerid kaasotsustajad, kellel on seaduslik õigus kolmikorganites strateegiliste prioriteetide, eelarvete, ressursside jaotamise ja organisatsiooni personali üle. See kehtib Austria Föderaalse Tööhõiveameti (AMS) kohta, mida juhib rangelt formaliseeritud kolmepoolne haldusnõukogu nii föderaalsel kui piirkondlikul tasandil. Saksamaa Föderaalne Tööhõiveagentuur (BA) tegutseb iseseisva avaliku organina, mida juhib kolmikjuhatus, kus tööandjad, töötajad ja avalikud asutused esindavad võrdselt. See nõukogu kinnitab BA äripoliitika, strateegilise suuna ja eelarve. Belgias on PES-i juhtimine regionaliseeritud, kus sotsiaalpartnerid teostavad ühist juhtimist Flandria VDAB-i, Valloonia Foremi, Brüsseli Actirise ja saksa keelt kõneleva piirkonna ADG juhatustes. Näiteks nõuab flaami seadusandlus vähemalt poole tööandjate ja töötajate esindajate kohalolekut juhatuse otsuste kinnitamiseks.

Veel viies riigis on sotsiaalpartneritel PES-i juhtimises järelevalveroll. Näiteks Hispaanias kaasab Riikliku Tööjõu Teenistuse (SEPE) üldnõukogu sotsiaalpartnereid strateegilisse planeerimisse, ametiühingud kirjeldavad nende mõju peamiselt järelevalve- ja informatiivsetena, kuid puuduvad otsesed juhtimisfunktsioonid. Horvaatias on sarnane seisund, kus sotsiaalpartnerid kuuluvad Horvaatia Tööhõiveteenistuse (HZZ) juhatusse ning panustavad eelarve ülevaatustesse ja poliitika jälgimisse. Prantsusmaal pakuvad sotsiaalpartnerid strateegilist järelevalvet ja poliitikahindamist kolmele neljast PES-ist (riik, Afpa ja Prantsusmaa Travail) ning on kaasatud Unédici kaasjuhtidena.

Kõige rohkem riike – 15 – teatab, et sotsiaalpartneritel on PES-i juhtimisstruktuuris nõuandev roll. Näiteks Leedus, kus sotsiaalpartnerid osalevad riikliku PES-i ametlikus kolmik- ja tööhõivenõukogus, pakkudes strateegilist nõu ja konsultatsioone poliitika hindamise osas. Iirimaal, kuigi sotsiaalpartnerid ei osale riikliku PES-i (Intreo) juhtimises, konsulteeritakse nendega selle tegevuste ja rolli osas Tööjõuturu Nõuandekogu (LMAC) kaudu. Sarnaselt nõustavad sotsiaalpartnerid Taanis tööministeeriumi riikliku tööjõuturu nõukogu (Arbejdsmarkedsrådet) kaudu, mis on väljaspool riiklikku PES-i juhtimist.

Veel neljas liikmesriigis on sotsiaalpartnerid PES-i ametlikest juhtimisstruktuuridest välja jäetud. Ungaris on see nii olnud alates 2015. aastast, mil riiklik PES likvideeriti. Itaalias tegutseb PES detsentraliseeritud võrgustikuna pärast Itaalia Riikliku Aktiivse Tööpoliitika Agentuuri (ANPAL) likvideerimist, mis likvideeriti 2024. aasta märtsis ning selle funktsioonid anti üle Töö- ja Sotsiaalpoliitika Ministeeriumile. Lätis puudub agentuuri juhtimisorgan, mis tegutseks PES-ina ja tegutseks otsese osakonnana Sotsiaalhoolekandeministeeriumi all; sarnane süsteem on olemas Küprosel, kus PES tegutseb Töö- ja Sotsiaalkindlustusministeeriumi Tööministeeriumi koosseisus.

Kuigi sotsiaalpartnerite rollides PES-is ja SSI-s on Euroopas mitmeid sarnasusi, leidub ka erinevusi.

Kuues riigis osalevad sotsiaalpartnerid SSI juhtimises kaasjuhtidena. Näiteks Austrias haldavad sotsiaalpartnerid katuseorganisatsiooni Sotsiaalkindlustuse Föderatsiooni (DVSV) ning individuaalseid tervise- ja pensionifonde. Sama kehtib ka Belgia Riikliku Tervise- ja Puuetega Inimeste Kindlustuse Instituudi (RIZIV) ja Riikliku Tööhõiveameti (RVA-ONEM, kes vastutab töötushüvitiste eest) ning Eesti Tervisekindlustusfondi kohta.

Veel kuues riigis on sotsiaalpartneritel järelevalveroll: näiteks Bulgaaria Riiklikus Sotsiaalkindlustusinstituudis, kus nad osalevad järelevalvenõukogus; Sloveenia Tervisekindlustusinstituudi (ZZZS) juhtkonnas; ja Slovakkia Sotsiaalkindlustusagentuuris.

Ainult neljas riigis on sotsiaalpartneritel SSI juhtimises nõuandev roll, mis on oluliselt väiksem kui PES-i puhul. Kõigil juhtudel on nende osalus ametlik ja tavaliselt põhineb seaduslikult määratud kohtadel juhatustes või üldnõukogudes koos riigiesindajatega. Nii on Küprosel Sotsiaalkindlustusteenistuse (SIS); Itaalia Riikliku Sotsiaalkindlustuse Instituudi (INSP) ja Riikliku Tööõnnetuste Kindlustuse Instituudi (INAIL) puhul; Portugalis Sotsiaalkindlustuse Instituudi (ISS) jaoks; ning Rumeenias Riikliku Pensionifondi (CNPP) ja Riikliku Tervisekindlustusfondi (CNAS) osas.

Sotsiaalpartnerite rollid viie liikmesriigi SSI juhtimisstruktuurides erinevad sõltuvalt asutusest, mis PES-i puhul ei esine. Näiteks tegutsevad Saksamaa tervisekindlustuse pakkuja GKV-Spitzenverband ja õnnetusjuhtumikindlustuse pakkuja Saksamaa sotsiaalkindlustuse kindlustus (DGUV) sotsiaalpartnerite seadusliku isekorralduse alusel, samas kui pensionikindlustuse pakkujal DRV Bundil on järelevalveorgan, milles sotsiaalpartnerid osalevad. Unédic ja Prantsusmaa Põllumajanduslik Sotsiaalne Investeerimisfond (MSA) on paritaarsed institutsioonid, mida juhivad täielikult sotsiaalpartnerid, samas kui riiklikult juhitavas Riiklikus Tervisefondis (CNAM) ja Riiklikus Peretoetuste Fondis (CNAF) tegutsevad nad järelevalveasutustena. Soomes haldavad sotsiaalpartnerid Töötajate Hüvitiste Keskust (TVK), neil on järelevalveroll Tööhõivefondis ning nad tegutsevad ainult Kela, sotsiaalkindlustusasutuse, nõustajatena.

Seitsmes liikmesriigis teatavad sotsiaalpartnerid, et SSI-s puudub või on see on minimaalne, mis on rohkem kui PES-i puhul. Välja arvatud Ungari ja Läti, kus sotsiaalpartneritel puudub roll PES-i juhtimises, ei ole Tšehhi Sotsiaalkindlustuse Administratsioonil (CSSA) ja Iiri Sotsiaalkaitse Osakonnal samuti sotsiaalpartnerite kaasamiseks ruumi, kuna neid haldab vastav ministeerium. Lisaks ei ole Hollandi, Rootsi ja Norra SSI-del juhtorganites sotsiaalpartneri kohti.

Ametlik roll ei tähenda tingimata tõhusat mõju institutsioonide juhtimisele. Bulgaaria juhtum, kus tööhõive edendamise seadus sätestab juriidiliselt konsultatiivnõukogu, et kaasata sotsiaalpartnerid PES-i juhtimisse, on illustreeriv. Siin teatavad riiklikud tööandjate esindajad, et nõukogu on olnud mittefunktsioneeritud, kuna seda pole enam kui viie aasta jooksul kokku kutsutud. Samamoodi peaks Luksemburgis riiklik PES ( Tööhõive Arendamise Agentuur, ADEM) sisaldama järelevalvekomisjoni, mille liikmeteks on sotsiaalpartnerid. Kuid ametiühingud teatavad, et komisjon on olnud pikka aega tegevusetu, mis on peatanud nende järelevalverolli. Sama on juhtunud PES-i tööhõivekomiteedega Küprosel. Kõik need näited näitavad, et sotsiaalpartnerite seaduslikult sisse ehitatud roll ei taga mõju tööjõuturgu puudutavatele otsustele.

Erinevatel osaluse astmetel toovad sotsiaalpartnerid PES-i ja SSI juhtimisele märkimisväärset lisaväärtust nii nende enda kui ka nende institutsioonide juhtimise seisukohalt. Juhtudel, kus sotsiaalpartnerid juhivad institutsioone koos, hindasid nii nemad kui ka juhtkonna esindajad sotsiaalpartnerite rolli kui vastastikku kokkulepitud otsuste legitiimsuse, konsensuse ja vastupidavuse tagamist. Näiteks Austrias tõid sotsiaalpartnerid oma rolli selgeks näiteks "elatud" sotsiaalsest partnerlusest, nõustudes AMS-i juhtkonnaga, nagu ka kolme Belgia PES-i ametiühingud ja juhtkond.

Kui sotsiaalpartneritel on järelevalveroll, näevad mõlemad pooled oma lisaväärtust tõhusas jälgimises ja järelevalves, hoolimata sotsiaalpartnerite pettumusest oma tegeliku mõju suhtes. See kehtib eriti Poolas ja Hispaanias, teiste seas, kus jälgimisrolli rõhutasid nii sotsiaalpartnerid kui juhtkond.

Riikides, kus sotsiaalpartneritel on nõuandev roll PES-i juhtimises, pooldavad nad tavaliselt tugevamat rolli. Erandiks on Rootsi, kus mõlemad pooled on rahul sotsiaalpartnerite rolliga nii PES-is kui ka SSI-s ning rõhutasid, et riigiasutusi peaks peamiselt juhtima riik, kuna sotsiaalpartneritel on sellised vahendid nagu lobitöö ja kollektiivläbirääkimised. Juhtkonna seisukoht on sarnane, pidades sotsiaalpartnereid "oluliseks aruteluks". Sarnast seisukohta on kirjas Norras, kus sotsiaalpartnerid on rahul kõrgetasemeliste poliitiliste organitega, mida nad kasutavad heaoluriigi eest vastutavate organite juhtimise mõjutamiseks, samas kui juhtkond rõhutab vastastikuse usalduse ja mitteametlike suhete rolli sotsiaalpartneritega.

Riikides, kus sotsiaalpartnerite osalus puudub või on minimaalne, olid sotsiaalpartnerite seisukohad piiratud, kuid olemasolevad seisukohad peegeldasid sotsiaalpartnerite frustratsiooni, eriti Ungari puhul. Juhtkonna esindajad tõid välja 'varjatud väärtuse', mida sotsiaalpartnerite kaasamine võib tuua, kuid seda ei kasutata; sotsiaalpartnerite puudumine Iirimaa SSI juhtimises on hea näide.

Kogutud võrdlev tõendusmaterjal näitab, kuidas sotsiaalpartnerite kaasamine PES-i ja SSI valitsemisse avaldub mitmel kujul üle Euroopa. Sõltumata lähenemiste mitmekesisusest ei ole sotsiaalpartnerite kaasamine takistuseks avalike institutsioonide moderniseerimisele, vaid pigem legitiimsuse, läbipaistvuse ja poliitilise teostatavuse allikaks.