Une place à la table, mais qui décide ? Les partenaires sociaux dans la gouvernance de l’emploi public et des institutions de sécurité sociale

Dans la plupart des États membres de l’UE et en Norvège, les représentants des employeurs et des syndicats participent dans une certaine mesure à la gouvernance des institutions qui fournissent des services d’emploi et des prestations liées à l’emploi. Un projet d’Eurofound a examiné le rôle des partenaires sociaux dans la gouvernance de ces institutions, sur la base des contributions du Réseau des correspondants Eurofound et des points de vue des syndicats, des organisations patronales et des directions PES et SSI. Cet article présente quelques résultats préliminaires.

Le nombre de PES et de SSI varie par pays à travers l’Europe, reflétant la diversité des structures nationales de protection sociale. Les PES de la plupart des pays se composent d’un seul organisme national centralisé, généralement avec des bureaux régionaux ou locaux. La Finlande est le seul pays où il n’existe pas d’organisme central des PES ; les services d’emploi ont été entièrement assurés par les municipalités au niveau local suite à la suppression des anciens bureaux nationaux de l’emploi et du développement économique (TE) en janvier 2025. La Belgique et la France sont également distinctes car il y a quatre PES différentes dans chacun. Dans le cas de la Belgique, cela résulte de la structure régionale du pays, avec une PES pour la Flandre (le Service public flamand de l’emploi et l’Agence de formation professionnelle, VDAB), la Wallonie (Forem), Bruxelles (Actiris) et la communauté germanophone (l’Office de l’emploi de la communauté germanophone, ADG). En France, quatre institutions (l’État (l’État), Afpa, France Travail et Unédic) couvrent différents domaines clés du PES du pays.

Concernant les SSI – les organismes responsables des prestations directement liées à l’emploi – le tableau est plus diversifié. Seize des 28 pays disposent d’un seul SSI, et 9 en ont deux, qui se répartissent la responsabilité des différentes prestations (comme les allocations chômage et les pensions) dans la plupart des cas. En Finlande et en Allemagne, il existe trois SSI, une pour chacune des branches distinctes de la sécurité sociale, tandis que la France en a quatre (avec des institutions distinctes pour l’assurance chômage, l’assurance santé, les allocations familiales et un régime sectoriel spécifique).

Dans la plupart des pays, l’implication des partenaires sociaux dans les différents organes de gouvernance au sein du PES et du SSI est formellement inscrite dans la législation ou dans les règlements fondateurs. En Finlande, en Irlande, aux Pays-Bas et en Norvège, leur rôle est informel (c’est-à-dire non établi dans la législation) dans les deux institutions. À Malte, leur rôle est informel au sein du PES mais formel dans le SSI ; en Suède, c’est l’inverse : formel au PES et informel dans le SSI. Dans certains États membres, il n’y a aucune implication des partenaires sociaux ; c’est le cas en Italie pour le PES, tandis qu’en Hongrie et en Lettonie, les partenaires sociaux n’ont aucun rôle ni dans le PES ni dans le SSI.

En ce qui concerne l’implication des partenaires sociaux dans la gouvernance des PES et des SSI et l’étendue de leur rôle, la diversité entre les pays s’élargit. Leur rôle peut être classé en quatre grands types : co-gestionnaire actif, superviseur, consultatif ou aucun du tout.

Dans les PES d’Autriche, de Belgique, d’Estonie et d’Allemagne, les partenaires sociaux sont co-décideurs avec autorité statutaire au sein d’organes tripartites sur les priorités stratégiques, les budgets, la répartition des ressources et le personnel organisationnel. Cela s’applique au Service fédéral de l’emploi (AMS ) d’Autriche , qui est régi par un conseil administratif tripartite strictement formalisé aux niveaux fédéral et régional. Allemagne L’Agence fédérale pour l’emploi (BA) fonctionne comme un organisme public autonome supervisé par un conseil d’administration tripartite avec une représentation égale des employeurs, des employés et des autorités publiques. Ce conseil approuve la politique commerciale, l’orientation stratégique et le budget du BA. En Belgique, la gouvernance du PES est régionalisée, les partenaires sociaux exerçant une gestion exécutive conjointe au sein des conseils d’administration du VDAB flamandre, du Forem wallonien, d’Actiris bruxellois et de l’ADG de la région germanophone. La législation flamande, par exemple, exige la présence d’au moins la moitié des représentants des employeurs et des employés pour valider toute décision du conseil.

Dans cinq autres pays, les partenaires sociaux ont un rôle de supervision dans la gouvernance des PES. En Espagne, par exemple, le conseil général du Service public public pour l’emploi (SEPE) intègre les partenaires sociaux dans la planification stratégique, les syndicats décrivant leur influence comme principalement de supervision et informative mais sans fonctions directes de gestion. La Croatie est similaire, les partenaires sociaux siégeant au conseil d’administration du Service croate pour l’emploi (HZZ) et contribuent aux examens budgétaires et au suivi des politiques. En France, les partenaires sociaux assurent un suivi stratégique et une évaluation des politiques pour trois des quatre PES (l’État, l’Afpa et France Travail) et sont impliqués en tant que co-gestionnaires d’Unédic.

Le plus grand nombre de pays – 15 – rapportent que les partenaires sociaux ont un rôle consultatif au sein de la structure de gouvernance du PES. C’est le cas, par exemple, en Lituanie, où les partenaires sociaux participent au Conseil tripartite et de l’emploi formel du PES national, fournissant des conseils stratégiques et des consultations en matière d’évaluation des politiques. En Irlande, même si les partenaires sociaux ne participent pas à la gestion du PES national (Intreo), ils sont consultés sur ses activités et son rôle via le Conseil consultatif du marché du travail (LMAC). De même, au Danemark, les partenaires sociaux conseillent le ministère du travail via le Conseil national du marché du travail (Arbejdsmarkedsrådet), un organisme en dehors de la gouvernance nationale du PES.

Dans quatre autres États membres, les partenaires sociaux sont exclus des structures de gouvernance formelles du PES. En Hongrie, cela se produit depuis 2015, date à laquelle le PES national a été dissous. En Italie, le PES fonctionne comme un réseau décentralisé suite à la dissolution de l’Agence nationale italienne pour les politiques actives du travail (ANPAL), supprimée en mars 2024, ses fonctions étant transférées au ministère du Travail et des Politiques sociales. En Lettonie, il n’existe pas d’organe de gouvernance pour l’agence qui agit comme le PES et qui fonctionne comme un département direct du ministère du Bien-être ; une configuration similaire se trouve à Chypre, où le PES opère dans le cadre du Département du Travail du Ministère du Travail et de l’Assurance sociale.

Bien qu’il existe plusieurs similitudes entre les rôles des partenaires sociaux au sein du PES et du SSI à travers l’Europe, il existe aussi des différences.

Dans six pays, les partenaires sociaux participent à la gouvernance de la SSI en tant que co-gestionnaires. En Autriche, par exemple, l’organisation faîtière Fédération des assurances sociales (DVSV) et les fonds individuels de santé et de pension sont administrés par les partenaires sociaux. C’est également le cas pour l’Institut national belge pour l’assurance santé et invalidité (RIZIV) et le Bureau national de l’emploi (RVA-ONEM, responsable des allocations chômage) ainsi que pour le Fonds d’assurance santé estonien.

Dans six autres pays, les partenaires sociaux ont un rôle de supervision : par exemple, à l’Institut national de sécurité sociale de Bulgarie , où ils participent au conseil de surveillance ; au conseil de direction de l’Institut d’assurance maladie de Slovénie (ZZZS) ; et à l’Agence d’assurance sociale de Slovaquie .

Dans seulement quatre pays, les partenaires sociaux ont un rôle consultatif dans la gouvernance du SSI, un nombre nettement inférieur à celui du PES. Dans tous les cas, leur participation est formelle et généralement basée sur des sièges légalement imposés dans les conseils d’administration ou les conseils généraux aux côtés des représentants de l’État. C’est le cas à Chypre pour le Service d’Assurance Sociale (SIS) ; en Italie pour l’Institut National de Sécurité Sociale (INSP) et l’Institut National d’Assurance contre les Accidents du Travail (INAIL) ; au Portugal pour l’Institut de Sécurité Sociale (ISS) ; et en Roumanie pour le Fonds national de pension (CNPP) et le Fonds national d’assurance maladie (CNAS).

Les rôles des partenaires sociaux dans les structures de gouvernance des SSI des cinq États membres varient selon l’institution, une situation qui ne se présente pas pour le PES. Par exemple , le fournisseur allemand d’assurance santé GKV-Spitzenverband et le fournisseur d’assurance accident l’Assurance sociale allemande des accidents (DGUV) fonctionnent sous l’auto-administration statutaire des partenaires sociaux, tandis que le fournisseur d’assurance retraite DRV Bund dispose d’un organe de surveillance auquel participent les partenaires sociaux. L’Unédic et le Fonds commun de placement social agricole (MSA) en France sont des institutions paritariennes entièrement gérées par les partenaires sociaux, tandis que dans le Fonds national de santé (CNAM) et le Fonds national d’allocation familiale (CNAF), gérés par l’État, ils agissent en tant que superviseurs. En Finlande, les partenaires sociaux gèrent le Centre d'indemnisation des travailleurs (TVK), ont un rôle de supervision au sein du Fonds d'emploi et agissent uniquement en tant que conseillers pour Kela, l'institution d'assurance sociale.

Dans sept États membres, les partenaires sociaux déclarent n’avoir ou être minimement impliqués dans la SSI, un nombre plus élevé que dans le cas du PES. À l’exception de la Hongrie et de la Lettonie, dans lesquelles les partenaires sociaux n’ont aucun rôle dans la gouvernance du PES, l’Administration tchèque de la sécurité sociale (CSSA) et le Département irlandais de la Protection sociale n’ont pas non plus de place pour l’implication des partenaires sociaux, étant donné qu’ils sont administrés par le ministère concerné. De plus, les SSI des Pays-Bas, de Suède et de Norvège ne disposent pas de sièges de partenaires sociaux dans leurs conseils de gouvernance.

Avoir un rôle formel ne signifie pas nécessairement avoir une influence effective sur la gouvernance des institutions. Le cas de la Bulgarie, où la loi sur la promotion de l’emploi établit légalement un conseil consultatif pour intégrer les partenaires sociaux à la gouvernance des PES, est illustratif. Ici, les représentants nationaux des employeurs rapportent que le conseil est devenu non fonctionnel car il n’a pas été réuni depuis plus de cinq ans. De même, au Luxembourg, le PES national ( Agence de développement de l’emploi, ADEM) devrait inclure une commission de surveillance avec les partenaires sociaux comme membres. Cependant, les syndicats rapportent que la commission est restée inactive pendant une longue période, ce qui a suspendu son rôle de surveillance. Il en va de même pour les comités de l’emploi du PES à Chypre. Tous ces exemples indiquent qu’un rôle juridiquement ancré des partenaires sociaux ne garantit pas une influence sur les décisions affectant le marché du travail.

À travers les différents degrés d’implication, les partenaires sociaux apportent une valeur ajoutée significative à la gouvernance du PES et du SSI, tant dans leur propre point de vue que dans celui de la gestion de ces institutions. Dans les cas où les partenaires sociaux co-gèrent les institutions, eux et les représentants de la direction ont évalué le rôle des partenaires sociaux comme garantissant la légitimité, le consensus et la durabilité des décisions mutuellement convenues. Par exemple, en Autriche, les partenaires sociaux ont souligné leur rôle comme un exemple clair de partenariat social « vécu » en accord avec la direction de l’AMS, tout comme les syndicats et la direction des trois PES belges .

Lorsque les partenaires sociaux jouent un rôle de supervision, les deux parties voient leur valeur ajoutée dans un suivi et une supervision efficaces, malgré la frustration des partenaires sociaux quant à leur influence réelle. C’est particulièrement le cas en Pologne et en Espagne, entre autres, où le rôle de surveillance a été souligné à la fois par les partenaires sociaux et la direction.

Pour les pays où les partenaires sociaux ont un rôle consultatif dans la gouvernance du PES, ils plaident généralement pour un rôle plus fort. Une exception est la Suède, où les deux parties sont satisfaites du rôle des partenaires sociaux au sein du PES et du SSI et ont indiqué que les agences d’État devraient être principalement dirigées par l’État, puisque les partenaires sociaux disposent d’outils tels que le lobbying et la négociation collective. Le point de vue de la direction est similaire, considérant les partenaires sociaux comme un « caisse de résonance vitale ». Un point de vue similaire a été enregistré en Norvège, où les partenaires sociaux se contentent des organes politiques de haut niveau qu’ils utilisent pour influencer la gouvernance des organismes responsables de l’État-providence, tandis que la direction a mis l’accent sur le rôle de la confiance mutuelle et des relations informelles avec les partenaires sociaux.

Dans les pays où l’implication des partenaires sociaux n’existait pas ou était minimale, les opinions exprimées par les partenaires sociaux étaient limitées, mais celles disponibles reflétaient la frustration des partenaires sociaux, en particulier dans le cas de la Hongrie. Les représentants de la direction ont souligné une « valeur latente » que l’inclusion des partenaires sociaux pourrait apporter, mais elle n’est pas utilisée ; l’absence des partenaires sociaux dans la gouvernance de la SSI irlandaise en est un exemple.

Les preuves comparatives recueillies illustrent comment l’implication des partenaires sociaux dans la gouvernance des PES et SSI prend de nombreuses formes à travers l’Europe. Malgré la diversité des approches, l’inclusion des partenaires sociaux n’est pas un obstacle à la modernisation des institutions publiques, mais plutôt une source de légitimité, de transparence et de faisabilité politique.