Miejsce przy stole, ale kto o tym decyduje? Partnerzy społeczni w zarządzaniu instytucjami zatrudnienia publicznego i zabezpieczenia społecznego

W większości państw członkowskich UE oraz w Norwegii przedstawiciele pracodawców i związków zawodowych w pewnym stopniu uczestniczą w zarządzaniu instytucjami świadczącymi usługi zatrudnienia i świadczenia związane z zatrudnieniem. Projekt Eurofound analizował rolę partnerów społecznych w zarządzaniu tymi instytucjami, opierając się na wkładzie Sieci Korespondentów Eurofound oraz poglądach związków zawodowych, organizacji pracodawców oraz zarządów PES i SSI. Niniejszy artykuł przedstawia wstępne ustalenia.

Liczba PES i SSI w poszczególnych krajach różni się w Europie, odzwierciedlając różnorodność krajowych struktur opieki społecznej. PES większości krajów składa się z jednego scentralizowanego organu narodowego, zwykle z biurami regionalnymi lub lokalnymi. Finlandia jest jedynym krajem, w którym nie ma centralnego organu PES; usługi zatrudnienia są świadczone wyłącznie przez gminy na poziomie lokalnym po likwidacji poprzednich krajowych Urzędów ds. Zatrudnienia i Rozwoju Gospodarczego (TE) w styczniu 2025 roku. Belgia i Francja również się różnią, ponieważ w każdej znajdują się cztery różne PES. W przypadku Belgii jest to efekt regionalnego układu kraju, z jednym PES dla Flandrii (Flamandzka Służba Zatrudnienia i Agencja Kształcenia Zawodowego, VDAB), Walonii (Forem), Brukseli (Actiris) oraz społeczności niemieckojęzycznej (Urząd Zatrudnienia Wspólnoty Niemieckojęzycznej, ADG). We Francji cztery instytucje (państwo (l'É tat), Afpa, France Travail i Unédic) obejmują różne kluczowe obszary PES kraju.

Jeśli chodzi o SSI – organy odpowiedzialne za świadczenia bezpośrednio związane z zatrudnieniem – obraz jest bardziej zróżnicowany. Szesnaście z 28 krajów posiada jeden SSI, a 9 posiada dwa takie organy, które w większości przypadków dzielą odpowiedzialność za różne świadczenia (takie jak zasiłki dla bezrobotnych i emerytury). W Finlandii i Niemczech istnieją trzy SSI, po jednym dla osobnych gałęzi ubezpieczeń społecznych, podczas gdy we Francji są cztery (z oddzielnymi instytucjami dla ubezpieczeń od bezrobocia, zdrowotnych, świadczeń rodzinnych oraz systemem specyficznym dla sektora).

W większości krajów udział partnerów społecznych w różnych organach zarządzających w ramach PES i SSI jest formalnie zawarty w ustawodawstwie lub przepisach założycielskich. W Finlandii, Irlandii, Holandii i Norwegii ich rola jest nieformalna (czyli nie jest ustalona w ustawodawstwie) w obu instytucjach. Na Malcie ich rola jest nieformalna w PES, ale formalna w SSI; w Szwecji jest odwrotnie: formalna w PES i nieformalna w SSI. W niektórych państwach członkowskich nie ma żadnego zaangażowania partnerów społecznych; tak jest we Włoszech w przypadku PES, podczas gdy na Węgrzech i Łotwie partnerzy społeczni nie mają żadnej roli ani w PES, ani w SSI.

Jeśli chodzi o zaangażowanie partnerów społecznych w zarządzanie PES i SSI oraz zakres ich roli, różnorodność między krajami się pogłębia. Ich rolę można podzielić na cztery główne typy: aktywny współzarządzający, nadzorczy, doradczy lub żadny.

W PES Austrii, Belgii, Estonii i Niemiec partnerzy społeczni są współdecydentami z ustawowymi uprawnieniami w ramach trójstronnych organów w zakresie priorytetów strategicznych, budżetów, alokacji zasobów oraz zatrudnienia organizacyjnego. Dotyczy to także Federalnej Służby Zatrudnienia (AMS) Austrii , która jest zarządzana przez ściśle sformalizowaną trójstronną radę administracyjną na szczeblu federalnym i regionalnym. Niemiecki Federalny Urząd Zatrudnienia (BA) działa jako samorządny organ publiczny nadzorowany przez trójstronną radę zarządzającą z równą reprezentacją pracodawców, pracowników i organów publicznych. Rada ta zatwierdza politykę biznesową, kierunek strategiczny oraz budżet BA. W Belgii zarządzanie PES jest regionalizowane, a partnerzy społeczni sprawują wspólne zarządzanie wykonawcze w zarządach flandrijskiego VDAB, Walońskiego Forem, Actiris w Brukseli oraz ADG regionu niemieckojęzycznego. Na przykład flamandzkie przepisy wymagają obecności co najmniej połowy przedstawicieli pracodawców i pracowników do zatwierdzenia decyzji zarządu.

W kolejnych pięciu krajach partnerzy społeczni pełnią rolę nadzorczą w zarządzaniu PES. Na przykład w Hiszpanii rada generalna Państwowej Służby Zatrudnienia Publicznego (SEPE) włącza partnerów społecznych do planowania strategicznego, a związki zawodowe opisują ich wpływ jako przede wszystkim nadzorczy i informacyjny, ale pozbawiony funkcji bezpośredniego zarządzania. Chorwacja jest podobna, gdzie partnerzy społeczni zasiadają w zarządzie Chorwackiej Służby Zatrudnienia (HZZ) i uczestniczą w przeglądach budżetowych oraz monitorowaniu polityki. We Francji partnerzy społeczni zapewniają strategiczny monitoring i ewaluację polityk dla trzech z czterech PES (stan, AFPA i France Travail) oraz są współzarządzający Unédic.

Największa liczba krajów – 15 – zgłasza, że partnerzy społeczni pełnią rolę doradczą w strukturze zarządzania PES. Tak jest na przykład na Litwie, gdzie partnerzy socjalni uczestniczą w formalnej Radzie Trójstronnej i Zatrudnieniowej krajowego PES, udzielając strategicznych porad i konsultacji w zakresie oceny polityki. W Irlandii, mimo że partnerzy społeczni nie uczestniczą w zarządzaniu krajowym PES (Intreo), są konsultowani w sprawie jego działalności i roli poprzez Radę Doradczą ds. Rynku Pracy (LMAC). Podobnie w Danii partnerzy społeczni doradzają ministerstwu pracy za pośrednictwem krajowej Rady Rynku Pracy (Arbejdsmarkedsrådet), organu spoza krajowego zarządzania PES.

W kolejnych czterech państwach członkowskich partnerzy społeczni są wyłączeni z formalnych struktur zarządzania PES. Na Węgrzech tak jest od 2015 roku, kiedy to rozwiązano krajowy PES. We Włoszech PES działa jako zdecentralizowana sieć po rozwiązaniu Włoskiej Narodowej Agencji Aktywnej Polityki Pracy (ANPAL), która została zlikwidowana w marcu 2024 roku, a jej funkcje przekazano Ministerstwu Pracy i Polityki Społecznej. Na Łotwie nie istnieje organ zarządzający agencją, która działa jako PES i działa jako bezpośredni wydział Ministerstwa Opieki Społecznej; podobna struktura występuje na Cyprze, gdzie PES działa jako część Departamentu Pracy Ministerstwa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych.

Chociaż istnieje kilka podobieństw między rolami partnerów społecznych w PES i SSI w całej Europie, istnieją także różnice.

W sześciu krajach partnerzy społeczni uczestniczą w zarządzaniu SSI jako współzarządzający. W Austrii, na przykład, organizacja parasolowa Federacja Ubezpieczeń Społecznych (DVSV) oraz indywidualne fundusze zdrowotne i emerytalne są zarządzane przez partnerów społecznych. Podobnie jest w przypadku Belgijskiego Narodowego Instytutu Ubezpieczeń Zdrowotnych i Niezdolności do Pracy (RIZIV) oraz Narodowego Urzędu Zatrudnienia (RVA-ONEM, odpowiedzialny za zasiłki dla bezrobotnych) oraz Estońskiego Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych.

W kolejnych sześciu krajach partnerzy społeczni pełnią rolę nadzorczą: na przykład w Narodowym Instytucie Ubezpieczeń Społecznych Bułgarii, gdzie uczestniczą w radzie nadzorczej; w zarządzie Słoweńskiego Instytutu Ubezpieczeń Zdrowotnych (ZZZS); oraz w Słowackiej Agencji Ubezpieczeń Społecznych.

Tylko w czterech krajach partnerzy społeczni pełnią rolę doradczą w zarządzaniu SSI, co jest znacznie mniejsze niż w przypadku PES. We wszystkich przypadkach ich udział jest formalny i zazwyczaj opiera się na prawnie wyznaczonych miejscach w radach lub radach generalnych obok przedstawicieli państwa. Tak jest na Cyprze dla Służby Ubezpieczeń Społecznych (SIS); we Włoszech dla Narodowego Instytutu Ubezpieczeń Społecznych (INSP) oraz Narodowego Instytutu Ubezpieczeń Przed Wypadkami Pracy (INAIL); Portugalii dla Instytutu Ubezpieczeń Społecznych (ISS); oraz Rumunii dla Narodowego Funduszu Emerytalnego (CNPP) i Narodowego Funduszu Ubezpieczeń Zdrowotnych (CNAS).

Role partnerów społecznych w strukturach zarządzania SSI pięciu państw członkowskich różnią się w zależności od instytucji, co nie występuje w przypadku PES. Na przykład niemiecki dostawca ubezpieczeń zdrowotnych GKV-Spitzenverband oraz niemiecki Social Accident Insurance (DGUV) działają w ramach ustawowej samoadministracji partnerów społecznych, podczas gdy dostawca ubezpieczeń emerytalnych DRV Bund posiada organ nadzorczy, w którym uczestniczą partnerzy socjalni. Unédic oraz Rolniczy Fundusz Inwestycyjny (MSA) we Francji są instytucjami paritarnymi w pełni zarządzanymi przez partnerów społecznych, podczas gdy w państwowym Narodowym Funduszu Zdrowia (CNAM) i Narodowym Funduszu Zasiłku Rodzinnego (CNAF) pełnią funkcję nadzorców. W Finlandii partnerzy społeczni zarządzają Centrum Odszkodowań Pracowniczych (TVK), pełnią funkcję nadzorczą w Funduszu Zatrudnienia i pełnią jedynie rolę doradców dla Kela, instytucji ubezpieczeń społecznych.

W siedmiu państwach członkowskich partnerzy socjalni zgłaszają brak lub minimalny udział w SSI, co stanowi więcej niż w przypadku PES. Poza Węgrami i Łotwą, w których partnerzy społeczni również nie odgrywają roli w zarządzaniu PES, Czeska Administracja Ubezpieczeń Społecznych (CSSA) oraz irlandzki Departament Ochrony Społecznej również nie mają możliwości zaangażowania partnerów społecznych, ponieważ są zarządzane przez odpowiednie ministerstwo. Ponadto SSI Holandii, Szwecji i Norwegii nie mają miejsc partnerów społecznych w swoich zarządach.

Posiadanie formalnej roli niekoniecznie oznacza skuteczny wpływ na zarządzanie instytucjami. Przykładem jest przypadek Bułgarii, gdzie ustawa o awansach w zatrudnieniu prawnie ustanawia radę konsultacyjną do włączania partnerów społecznych do zarządzania PES. Przedstawiciele pracodawców krajowi informują, że rada nie działa, ponieważ nie była zwołana od ponad pięciu lat. Podobnie w Luksemburgu krajowa PES ( Agencja Rozwoju Zatrudnienia, ADEM) powinna obejmować komisję monitorującą z partnerami społecznymi jako członkami. Jednak związki zawodowe informują, że komisja przez dłuższy czas pozostaje nieaktywna, co zawiesiło ich rolę nadzorczą. Podobnie było z komitetami zatrudnienia PES na Cyprze. Wszystkie te przykłady wskazują, że prawnie zakorzeniona rola partnerów społecznych nie gwarantuje wpływu na decyzje dotyczące rynku pracy.

Niezależnie od stopnia zaangażowania, partnerzy społeczni wnoszą istotną wartość dodaną do zarządzania PES i SSI, zarówno w ich własnym oczeniu, jak i w zarządzaniu tymi instytucjami. W przypadkach, gdy partnerzy socjalni współzarządzają instytucjami, zarówno oni, jak i przedstawiciele zarządu oceniali rolę partnerów społecznych jako zapewnienie legitymacji, konsensusu i trwałości wzajemnie uzgodnionych decyzji. Na przykład w Austrii partnerzy socjalni wskazywali na swoją rolę jako wyraźny przykład "przeżywanego" partnerstwa społecznego zgodnie z zarządem AMS, podobnie jak związki zawodowe i zarząd trzech belgijskich PES.

Tam, gdzie partnerzy społeczni mają rolę nadzorczą, obie strony dostrzegają swoją wartość dodatkową w skutecznym monitorowaniu i nadzorze, mimo frustracji partnerów społecznych co do rzeczywistego wpływu, jaki mają. Dotyczy to szczególnie Polski i Hiszpanii, gdzie rola monitorująca była podkreślana zarówno przez partnerów społecznych, jak i zarząd.

W krajach, w których partnerzy społeczni mają rolę doradczą w zarządzaniu PES, zwykle opowiadają się za silniejszą rolą. Wyjątkiem jest Szwecja, gdzie obie strony są zadowolone z roli partnerów społecznych zarówno w PES, jak i SSI i wskazała, że agencje państwowe powinny być przede wszystkim zarządzane przez państwo, ponieważ partnerzy socjalni dysponują narzędziami takimi jak lobbing i negocjacje zbiorowe. Podobne stanowisko zarządu jest podobne i traktuje partnerów społecznych jako "istotną radę rezonansową". Podobne stanowisko odnotowano w Norwegii, gdzie partnerzy społeczni są zadowoleni z wysokich rangą organów politycznych, których używają do wpływania na zarządzanie organami odpowiedzialnymi za państwo opiekuńcze, podczas gdy zarząd podkreślał rolę wzajemnego zaufania i nieformalnych relacji z partnerami społecznymi.

W krajach z brakiem lub minimalnym udziałem partnerów społecznych poglądy wyrażone przez partnerów społecznych były ograniczone, ale dostępne odzwierciedlały frustrację ze strony partnerów społecznych, zwłaszcza na Węgrzech. Przedstawiciele zarządu wskazywali na "ukrytą wartość", którą mogłoby przynieść włączenie partnerów społecznych, ale nie jest ona wykorzystywana; brak partnerów społecznych w zarządzaniu irlandzkim SSI jest tego przykładem.

Zebrane dowody porównawcze pokazują, jak zaangażowanie partnerów społecznych w zarządzanie PES i SSI przybiera różne formy w całej Europie. Niezależnie od różnorodności podejść, włączenie partnerów społecznych nie stanowi bariery dla modernizacji instytucji publicznych, lecz raczej źródło legitymacji, przejrzystości i wykonalności polityki.