En plats vid bordet, men vem bestämmer? Sociala parter i styrningen av offentliga anställnings- och socialförsäkringsinstitutioner

I de flesta EU-medlemsstater och i Norge deltar representanter för arbetsgivare och fackföreningar i viss mån i styrningen av de institutioner som tillhandahåller arbetsförmedling och anställningsrelaterade förmåner. Ett Eurofound-projekt har undersökt de sociala parternas roll i styrningen av dessa institutioner, baserat på bidrag från Eurofound-korrespondentnätverket samt åsikter från fackföreningar, arbetsgivarorganisationer samt ledningen för PES och SSI. Denna artikel presenterar några preliminära slutsatser.

Antalet PES och SSI per land skiljer sig åt över Europa, vilket speglar mångfalden i nationella välfärdsstrukturer. PES i de flesta länder består av en centraliserad nationell organisation, vanligtvis med regionala eller lokala kontor. Finland är det enda landet där det inte finns någon central PES-organisation; arbetsförmedlingar har tillhandahållits helt av kommunerna på lokal nivå efter avskaffandet av de tidigare nationella kontoren för sysselsättning och ekonomisk utveckling (TE) i januari 2025. Belgien och Frankrike är också åtskilda eftersom det finns fyra olika PES i varje. I Belgiens fall är detta ett resultat av landets regionala struktur, med en PES vardera för Flandern (Flamish Public Employment Service and Vocational Training Agency, VDAB), Wallonien (Forem), Bryssel (Actiris) och den tyskspråkiga gemenskapen (Employment Office of the German-Speaking Community, ADG). I Frankrike täcker fyra institutioner (staten (l'É tat), Afpa, France Travail och Unédic) olika kärnområden inom landets PES.

När det gäller SSI – de organ som ansvarar för förmåner direkt kopplade till anställning – är bilden mer varierad. Sexton av de 28 länderna har en enda SSI, och 9 har två sådana organ, som i de flesta fall delar ansvaret för olika förmåner (såsom arbetslöshetsersättning och pensioner). I Finland och Tyskland finns det tre SSI, en för varsin del av socialförsäkringen, medan Frankrike har fyra (med separata institutioner för arbetslöshetsförsäkring, sjukförsäkring, familjeförmåner och ett sektorsspecifikt system).

I de flesta länder är de sociala parternas engagemang i de olika styrorganen inom PES och SSI formellt inbäddat i lagstiftningen eller grundföreskrifterna. I Finland, Irland, Nederländerna och Norge är deras roll informell (dvs. inte fastställd i lagstiftningen) i båda institutionerna. På Malta är deras roll informell i PES men formell i SSI; i Sverige är det tvärtom: formell i PES och informell i SSI. I vissa medlemsstater finns ingen alls social part-involvering; detta är fallet i Italien för PES, medan de sociala parterna i Ungern och Lettland inte har någon roll i vare sig PES eller SSI.

När det gäller de sociala parternas engagemang i styrningen av PES och SSI och omfattningen av deras roll breddas mångfalden mellan länderna. Deras roll kan delas in i fyra huvudtyper: aktiv medförvaltare, tillsynsman, rådgivande eller ingen alls.

I PES i Österreich, Belgien, Estland och Tyskland är de sociala parterna medbeslutsfattare med lagstiftningsmyndighet inom tripartita organ över strategiska prioriteringar, budgetar, resursfördelning och organisatorisk personal. Detta gäller Österrikes federala arbetsförmedling (AMS), som styrs av en strikt formaliserad tripartit administrativ styrelse på federal och regional nivå. Tysklands Federal Employment Agency (BA) fungerar som en självstyrande offentlig myndighet under tillsyn av en tripartit styrelse med lika representation av arbetsgivare, anställda och offentliga myndigheter. Denna styrelse godkänner BA:s affärspolitik, strategiska inriktning och budget. I Belgien är PES-styrningen regionaliserad, där de sociala parterna utövar gemensam verkställande ledning i styrelserna för Flanderns VDAB, Vallooniens Forem, Bryssels Actiris och den tyskspråkiga regionens ADG. Den flamländska lagstiftningen kräver till exempel närvaro av minst hälften av arbetsgivar- och arbetstagarrepresentanter för att validera styrelsebeslut.

I ytterligare fem länder har de sociala parterna en tillsynsroll i PES-styrningen. I Spanien, till exempel, inkluderar generalrådet för den statliga offentliga arbetsförmedlingen (SEPE) de sociala parterna i strategisk planering, där fackföreningarna beskriver sitt inflytande som främst övervakande och informativt men utan direkta ledningsfunktioner. Kroatien är liknande, där de sociala parterna sitter i ledningsstyrelsen för den kroatiska arbetsförmedlingen (HZZ) och bidrar till budgetgranskningar och policyövervakning. I Frankrike tillhandahåller de sociala parterna strategisk övervakning och policyutvärdering för tre av de fyra PES (staten, Afpa och France Travail) och är involverade som medchefer för Unédic.

Det högsta antalet länder – 15 – rapporterar att de sociala parterna har en rådgivande roll inom PES:s styrningsstruktur. Detta är till exempel fallet i Litauen, där de sociala parterna deltar i det nationella PES:s formella treparts- och sysselsättningsråd och ger strategisk rådgivning och samråd i samband med policyutvärdering. I Irland, även om de sociala parterna inte deltar i förvaltningen av det nationella PES (Intreo), konsulteras de om dess verksamhet och roll genom Arbetsmarknadsrådet (LMAC). På liknande sätt ger de sociala parterna i Danmark råd till arbetsministeriet via det nationella Arbetsmarknadsrådet (Arbejdsmarkedsrådet), ett organ utanför den nationella PES-styrningen.

I ytterligare fyra medlemsstater är de sociala parterna uteslutna från PES:s formella styrningsstrukturer. I Ungern har detta varit fallet sedan 2015 då den nationella PES upplöstes. I Italien fungerar PES som ett decentraliserat nätverk efter upplösningen av Italiens nationella myndighet för aktiv arbetsmarknadspolitik (ANPAL), som avskaffades i mars 2024, och dess funktioner överfördes till arbets- och socialministeriet. I Lettland finns det inget styrande organ för myndigheten som fungerar som PES och fungerar som en direktlinjeavdelning inom välfärdsministeriet; en liknande struktur finns på Cypern, där PES verkar som en del av arbetsdepartementet vid arbets- och socialförsäkringsministeriet.

Även om det finns flera likheter mellan de sociala parternas roller i PES och SSI i Europa, finns det också skillnader.

I sex länder är de sociala parterna involverade i styrningen av SSI som medförvaltare. I Österrike administreras till exempel paraplyorganisationen Federationen för socialförsäkringar (DVSV) och de individuella sjuk- och pensionsfonderna av de sociala parterna. Detta gäller även för det belgiska nationella institutet för sjuk- och sjukförsäkring (RIZIV) och Nationella arbetsförmedlingskontoret (RVA-ONEM, ansvarigt för arbetslöshetsersättning) samt för Estlands sjukförsäkringsfond.

I ytterligare sex länder har arbetsmarknadsparterna en tillsynsroll: till exempel i Bulgariens nationella socialförsäkringsinstitut, där de deltar i tillsynsstyrelsen; i styrelsen för Sloveniens sjukförsäkringsinstitut (ZZZS); och i Slovakiens socialförsäkringsmyndighet.

I endast fyra länder har de sociala parterna en rådgivande roll i SSI:s styrning, vilket är ett betydligt lägre antal än i fallet med PES. I samtliga fall är deras deltagande formellt och baseras vanligtvis på lagligt föreskrivna platser i styrelser eller allmänna råd tillsammans med statliga representanter. Detta är fallet på Cypern för Socialförsäkringstjänsten (SIS); Italien för Nationella socialförsäkringsinstitutet (INSP) och Nationella institutet för arbetsplatsolyckor (INAIL); Portugal för Institutet för socialförsäkring (ISS); och Rumänien för Nationella pensionsfonden (CNPP) och Nationella sjukförsäkringsfonden (CNAS).

Arbetsmarknadsparternas roller i SSI:s styrningsstrukturer i fem medlemsstater skiljer sig beroende på institution, en situation som inte uppstår för Ö. Till exempel arbetar den tyska sjukförsäkringsgivaren GKV-Spitzenverband och olycksfallsförsäkringsbolaget Tyska Socialförsäkringen (DGUV) under de sociala parternas lagstadgade självförvaltning, medan pensionsförsäkringsbolaget DRV Bund har en tillsynsmyndighet där de sociala parterna deltar. Unédic och Jordbruksfonden (MSA) i Frankrike är paritära institutioner som helt förvaltas av sociala parter, medan de i den statligt förvaltade nationella hälsofonden (CNAM) och nationella familjebidragsfonden (CNAF) fungerar som tillsynsmyndigheter. I Finland ansvarar arbetsmarknadsparterna för arbetsskadeförsäkringscentralen (TVK), har en tillsynsroll i arbetsförmedlingsfonden och fungerar endast som rådgivare åt Kela, socialförsäkringsinstitutionen.

I sju medlemsstater rapporterar arbetsmarknadsparterna inget eller minimalt engagemang i SSI, vilket är ett högre antal än i fallet med PES. Förutom Ungern och Lettland, där de sociala parterna inte heller har någon roll i styrningen av PES, har Tjeckiska socialförsäkringsmyndigheten (CSSA) och Irlands socialförsäkringsavdelning inte heller utrymme för socialpartnerengagemang, eftersom de administreras av relevant ministerium. Dessutom har SSI i Nederländerna, Sverige och Norge inga sociala partnerplatser i sina styrelser.

Att ha en formell roll innebär inte nödvändigtvis att ha effektivt inflytande över institutionernas styrning. Fallet Bulgarien, där lagen om sysselsättningsfrämjande åtgärder juridiskt inrättar ett rådgivande råd för att integrera de sociala parterna i PES-styrningen, är illustrativt. Här rapporterar de nationella arbetsgivarrepresentanterna att rådet har varit icke-funktionellt eftersom det inte har sammankallats på över fem år. På liknande sätt bör det nationella PES (Employment Development Agency, ADEM) i Luxemburg inkludera en övervakningskommission med de sociala parterna som medlemmar. Fackföreningarna rapporterar dock att kommissionen har varit vilande under en längre tid, vilket har avbrutit deras tillsynsroll. Samma sak har hänt med PES:s arbetsutskott på Cypern. Alla dessa exempel visar att en juridiskt inbäddad roll för de sociala parterna inte garanterar inflytande över beslut som påverkar arbetsmarknaden.

Över de olika nivåerna av engagemang tillför de sociala parterna betydande mervärde till styrningen av PES och SSI, både i sin egen uppfattning och i ledningen av dessa institutioner. I de fall där de sociala parterna samförvaltar institutionerna bedömde både de och ledningsrepresentanterna de sociala parternas roll i att säkerställa legitimitet, konsensus och hållbarhet i ömsesidigt överenskomna beslut. Till exempel pekade de sociala parterna i Österrike på sin roll som ett tydligt exempel på 'levt' socialt partnerskap i samförstånd med AMS-ledningen, liksom fackföreningarna och ledningen för de tre belgiska PES:erna.

Där de sociala parterna har en tillsynsroll ser de två sidorna sitt mervärde i effektiv övervakning och tillsyn, trots de sociala parternas frustration över det faktiska inflytande de har. Detta är särskilt fallet i Polen och Spanien, bland andra, där övervakningsrollen betonades av både de sociala parterna och ledningen.

För de länder där de sociala parterna har en rådgivande roll i styrningen av PES, förespråkar de vanligtvis en starkare roll. Ett undantag är Sverige, där båda sidor är nöjda med den roll de sociala parterna har i både PES och SSI och angav att statliga myndigheter främst bör drivas av staten, eftersom de sociala parterna har verktyg som lobbyverksamhet och kollektivavtal. Ledningens syn är liknande och ser de sociala parterna som en 'viktig bollplank'. En liknande uppfattning noterades i Norge, där de sociala parterna är nöjda med de högnivåpolitiska organ de använder för att påverka styrningen av de organ som ansvarar för välfärdsstaten, medan ledningen betonade rollen av ömsesidigt förtroende och informella relationer med de sociala parterna.

I länder med ingen eller minimal inblandning av de sociala parterna var de åsikter som uttrycktes av de sociala parterna begränsade, men de tillgängliga exemplen speglade frustration på de sociala parternas sida, särskilt i Ungerns fall. Ledningens representanter pekade på ett 'latent värde' som inkluderingen av de sociala parterna kan medföra, men det används inte; frånvaron av de sociala parterna i styrningen av Irlands SSI är ett exempel på detta.

Den jämförande evidens som samlats in illustrerar hur sociala parters engagemang i PES- och SSI-styrning kan ta sig många uttryck över hela Europa. Oavsett mångfalden av tillvägagångssätt är inkluderingen av de sociala parterna inte ett hinder för modernisering av offentliga institutioner, utan snarare en källa till legitimitet, transparens och politisk genomförbarhet.