Място на масата, но кой решава? Социални партньори в управлението на публичната заетост и институциите за социално осигуряване

В повечето държави членки на ЕС и в Норвегия представители на работодатели и синдикати участват в известна степен в управлението на институциите, които предоставят услуги по заетост и обезщетения, свързани с заетостта. Проект на Eurofound изследва ролята на социалните партньори в управлението на тези институции, въз основа на приноси от Мрежата на кореспондентите Eurofound и мненията на синдикатите, работодателските организации, както и управлението на PES и SSI. Тази статия представя някои предварителни изводи.

Броят на PES и SSI на страна се различава в Европа, отразявайки разнообразието на националните структури за благосъстояние. PES в повечето страни се състои от един централизиран национален орган, обикновено с регионални или местни офиси. Финландия е единствената страна, в която няма централен орган на PES; услугите по заетост се предоставят изцяло от общините на местно ниво след премахването на предишните национални офиси за заетост и икономическо развитие (TE) през януари 2025 г. Белгия и Франция също са различни, тъй като има четири различни PES във всяка от тях. В случая с Белгия това е резултат от регионалната структура на страната, с по един PES за Фландрия (Фламандската служба за обществена заетост и агенция за професионално обучение, VDAB), Валония (Forem), Брюксел (Actiris) и немскоезичната общност (Офисът по заетостта на немскоговорящата общност, ADG). Във Франция четири институции (държавата (l'É tat), Afpa, France Travail и Unédic) обхващат различни основни области на PES в страната.

Що се отнася до SSI – органите, отговорни за обезщетенията, пряко свързани с заетостта – картината е по-разнообразна. Шестнадесет от 28-те държави имат един SSI, а 9 имат две такива органа, които в повечето случаи разделят отговорността за различни придобивки (като обезщетения за безработица и пенсии). Във Финландия и Германия има три SSI – по един за отделни клонове на социалното осигуряване, докато във Франция има четири (с отделни институции за обезщетения при безработица, здравно осигуряване, семейни помощи и схема, специфична за сектора).

В повечето страни участието на социалните партньори в различните управленски органи в рамките на PES и SSI е формално заложено в законодателството или учредителните наредби. Във Финландия, Ирландия, Нидерландия и Норвегия тяхната роля е неформална (т.е. не е установена в законодателството) и в двете институции. В Малта ролята им е неформална в PES, но формална в SSI; в Швеция е обратното: формална в PES и неформална в SSI. В някои държави членки изобщо няма участие на социалните партньори; това е така в Италия за PES, докато в Унгария и Латвия социалните партньори нямат роля нито в PES, нито в SSI.

По отношение на участието на социалните партньори в управлението на PES и SSI и степента на тяхната роля, разнообразието между страните се разширява. Тяхната роля може да се класифицира в четири основни типа: активен съуправител, надзорен, консултативен или без никакви дейности.

В PES на Австрия, Белгия, Естония и Германия социалните партньори са съвместни вземащи решения с законови правомощия в рамките на тристранните органи по стратегически приоритети, бюджети, разпределение на ресурси и организационен персонал. Това важи и за Федералната служба по заетостта на Австрия (AMS), която се управлява от строго формализиран тристранен административен съвет на федерално и регионално ниво. Германия Федералната агенция по заетостта (BA) функционира като самоуправляващ се публичен орган, наблюдаван от тристранен управителен съвет с равноправно представителство на работодатели, служители и публични органи. Този съвет одобрява бизнес политиката, стратегическата посока и бюджета на BA. В Белгия управлението на PES е регионализирано, като социалните партньори осъществяват съвместно изпълнително управление в управителните съвети на VDAB във Фландрия, Forem във Валония, Actiris в Брюксел и ADG на немскоезичния регион. Фламандското законодателство, например, изисква присъствието на поне половината от представителите на работодателите и служителите за валидиране на решения на борда.

В още пет страни социалните партньори имат надзорна роля в управлението на ПЕС. В Испания, например, общият съвет на Държавната служба за публична заетост (SEPE) включва социалните партньори в стратегическото планиране, като синдикатите описват влиянието си като предимно надзорно и информативно, но без директни управленски функции. Хърватия е подобна, където социалните партньори са в управителния съвет на Хърватската служба за заетост (HZZ) и допринасят за бюджетни прегледи и мониторинг на политиките. Във Франция социалните партньори осигуряват стратегическо наблюдение и оценка на политиките за три от четирите PES (държавата, Afpa и France Travail) и участват като съуправители на Unédic.

Най-големият брой държави – 15 – съобщават, че социалните партньори имат консултативна роля в рамките на управленската структура на PES. Това е така, например, в Литва, където социалните партньори участват във формалния Тристранен и Трудов съвет на националния PES, предоставяйки стратегически съвети и консултации във връзка с оценката на политиките. В Ирландия, въпреки че социалните партньори не участват в управлението на националния PES (Intreo), те се консултират относно нейните дейности и роля чрез Консултативния съвет за пазара на труда (LMAC). По подобен начин в Дания социалните партньори съветват министерството на труда чрез националния Съвет за пазара на труда (Arbejdsmarkedsrådet), орган извън националното управление на PES.

В други четири държави членки социалните партньори са изключени от формалните управленски структури на PES. В Унгария това е така от 2015 г., когато националният PES беше разпуснат. В Италия PES функционира като децентрализирана мрежа след разпускането на Италианската национална агенция за активна трудова политика (ANPAL), която беше закрита през март 2024 г., а функциите ѝ бяха прехвърлени на Министерството на труда и социалните политики. В Латвия няма управленски орган на агенцията, който да действа като PES и да действа като директен отдел на Министерството на социалното благосъстояние; подобна структура се среща и в Кипър, където PES функционира като част от Министерството на труда към Министерството на труда и социалното осигуряване.

Въпреки че има няколко прилики между ролите на социалните партньори в PES и SSI в цяла Европа, има и разлики.

В шест държави социалните партньори участват в управлението на SSI като съуправители. В Австрия, например, чадърната организация Федерацията на социалното осигуряване (DVSV) и индивидуалните здравни и пенсионни фондове се администрират от социалните партньори. Това важи и за Белгийския национален институт за здравно и инвалидно осигуряване (RIZIV) и Националното бюро по заетостта (RVA-ONEM, отговорни за обезщетенията при безработица), както и за Естонския фонд за здравно осигуряване.

В още шест страни социалните партньори имат надзорна роля: например в Националния институт за социално осигуряване на България , където участват в надзорния съвет; в управителния съвет на Словенския институт за здравно осигуряване (ZZZS); и в Агенцията за социално осигуряване на Словакия .

Само в четири държави социалните партньори имат консултативна роля в управлението на SSI, което е значително по-малко в сравнение с PES. Във всички случаи тяхното участие е формално и обикновено се основава на законово задължителни места в бордове или общи съвети заедно с държавни представители. Това е случаят в Кипър за Службата за социално осигуряване (SIS); Италия за Националния институт за социално осигуряване (INSP) и Националния институт за застраховане срещу трудови злополуки (INAIL); Португалия за Института за социално осигуряване (ISS); и Румъния за Националния пенсионен фонд (CNPP) и Националния здравноосигурителен фонд (CNAS).

Ролите на социалните партньори в управленските структури на SSI на пет държави членки се различават в зависимост от институцията, което не възниква при PES. Например, германският доставчик на здравно осигуряване GKV-Spitzenverband и доставчикът на застраховка при злополуки German Social Accident Insurance (DGUV) работят по законовото самоуправление на социалните партньори, докато доставчикът на пенсионно осигуряване DRV Bund има надзорен орган, в който участват социалните партньори. Unédic и Земеделският социален взаимни фонд (MSA) във Франция са паритарни институции, изцяло управлявани от социалните партньори, докато в държавно управлявания Национален здравен фонд (CNAM) и Национален фонд за семейни помощи (CNAF) те действат като надзорници. Във Финландия социалните партньори управляват Центъра за трудови злополуки (TVK), имат надзорна роля във Фонда за заетост и действат само като съветници на Kela, социалноосигурителната институция.

В седем държави членки социалните партньори съобщават за никакво или минимално участие в SSI, което е по-голям брой от случая на PES. Освен Унгария и Латвия, в които социалните партньори нямат роля в управлението на PES, Чешката администрация за социално осигуряване (CSSA) и Ирландският департамент по социална защита също нямат място за участие на социалните партньори, тъй като се администрират от съответното министерство. Освен това SSI на Нидерландия, Швеция и Норвегия нямат места като социални партньори в своите управителни съвети.

Притежаването на формална роля не означава непременно ефективно влияние върху управлението на институциите. Примерът с България, където Законът за насърчаване на заетостта юридически създава консултативен съвет за включване на социалните партньори в управлението на PES, е показателен. Тук националните представители на работодателите съобщават, че съветът е бил нефункционален поради непровеждане повече от пет години. По подобен начин, в Люксембург националната PES ( Агенция за развитие на заетостта, ADEM) трябва да включи мониторингова комисия със социалните партньори като членове. Въпреки това, синдикатите съобщават, че комисията е била в покой за продължителен период, което е прекратило надзорната им роля. Същото се случи и с трудовите комитети на PES в Кипър. Всички тези примери показват, че правно вградената роля на социалните партньори не гарантира влияние върху решения, засягащи пазара на труда.

В различните степени на ангажираност социалните партньори носят значителна добавена стойност към управлението на PES и SSI, както според собствените си гледни точки, така и в управлението на тези институции. В случаите, когато социалните партньори съвместно управляват институциите, както те, така и представителите на управлението оценяват ролята на социалните партньори като осигуряване на легитимност, консенсус и трайност на взаимно договорените решения. Например, в Австрия социалните партньори посочиха ролята си като ясен пример за "живеено" социално партньорство в съгласие с ръководството на AMS, както и синдикатите и ръководството на трите белгийски PES.

Когато социалните партньори имат надзорна роля, двете страни виждат добавената си стойност в ефективното наблюдение и надзор, въпреки разочарованието на социалните партньори от реалното влияние, което имат. Това важи конкретно за Полша и Испания, наред с други, където ролята на мониторинг беше подчертана както от социалните партньори, така и от ръководството.

За страните, където социалните партньори имат консултативна роля в управлението на PES, те обикновено застъпват по-силна роля. Изключение е Швеция, където и двете страни са доволни от ролята на социалните партньори както в PES, така и в SSI и посочват, че държавните агенции трябва да се управляват основно от държавата, тъй като социалните партньори разполагат с инструменти като лобиране и колективно договаряне. Възгледът на ръководството е подобен, като разглежда социалните партньори като "жизненоважен съветник". Подобно мнение е регистрирано и в Норвегия, където социалните партньори са доволни от високопоставените политически органи, които използват за влияние върху управлението на органите, отговорни за социалната държава, докато ръководството подчертава ролята на взаимното доверие и неформалните отношения със социалните партньори.

В страните с липса или минимално участие на социалните партньори мненията, изразени от социалните партньори, бяха ограничени, но наличните отразяваха разочарование от страна на социалните партньори, особено в случая с Унгария. Представители на ръководството посочиха "латентна стойност", която включването на социалните партньори може да донесе, но тя не се използва; отсъствието на социалните партньори в управлението на ирландската SSI е ярък пример.

Събраните сравнителни данни илюстрират как участието на социалните партньори в управлението на PES и SSI се проявява в много форми в цяла Европа. Независимо от разнообразието от подходи, включването на социалните партньори не е пречка за модернизацията на публичните институции, а по-скоро източник на легитимност, прозрачност и осъществимост на политиките.