En plads ved bordet, men hvem bestemmer? Sociale partnere i styringen af offentlige ansættelses- og sociale sikringsinstitutioner

I de fleste EU-medlemsstater og i Norge deltager repræsentanter for arbejdsgivere og fagforeninger i en vis grad i ledelsen af de institutioner, der leverer beskæftigelsestjenester og ansættelsesrelaterede ydelser. Et Eurofound-projekt har undersøgt de sociale parters rolle i ledelsen af disse institutioner, baseret på bidrag fra Eurofound-korrespondentnetværket og synspunkter fra fagforeninger, arbejdsgiverorganisationer samt ledelsen i PES og SSI. Denne artikel præsenterer nogle foreløbige resultater.

Antallet af PES og SSI pr. land varierer i Europa og afspejler mangfoldigheden i nationale velfærdsstrukturer. PES i de fleste lande består af ét centraliseret nationalt organ, som regel med regionale eller lokale kontorer. Finland er det eneste land, hvor der ikke findes en central PES-organisation; beskæftigelsestjenester er udelukkende blevet leveret af kommunerne på lokalt niveau efter afskaffelsen af de tidligere nationale kontorer for beskæftigelse og økonomisk udvikling (TE) i januar 2025. Belgien og Frankrig er også forskellige, da der er fire forskellige PES i hver. I Belgiens tilfælde skyldes dette landets regionale struktur, med én PES hver for Flandern (det flamske offentlige beskæftigelses- og erhvervsuddannelsesbureau, VDAB), Wallonien (Forem), Bruxelles (Actiris) og det tysktalende samfund (Beskæftigelseskontoret for det tysktalende samfund, ADG). I Frankrig dækker fire institutioner (staten (l'É tat), Afpa, France Travail og Unédic) forskellige kerneområder af landets PES.

Med hensyn til SSI – de organer, der er ansvarlige for ydelser, der direkte er knyttet til beskæftigelse – er billedet mere mangfoldigt. Seksten af de 28 lande har en enkelt SSI, og 9 har to sådanne organer, hvor ansvaret for forskellige ydelser (såsom arbejdsløshedsunderstøttelse og pensioner) i de fleste tilfælde fordeles. I Finland og Tyskland findes der tre SSI, én hver for separate grene af social sikring, mens Frankrig har fire (med separate institutioner for arbejdsløshedsforsikring, sygeforsikring, familieydelser og en sektorspecifik ordning).

I de fleste lande er de sociale parters involvering i de forskellige styringsorganer inden for PES og SSI formelt indlejret i lovgivningen eller de stiftende regler. I Finland, Irland, Holland og Norge er deres rolle uformel (dvs. ikke fastsat i lovgivningen) i begge institutioner. I Malta er deres rolle uformel i PES, men formel i SSI; i Sverige er det omvendt: formel i PES og uformel i SSI. I nogle medlemsstater er der slet ingen involvering af sociale partnere; det er tilfældet i Italien for PES, mens de sociale partnere i Ungarn og Letland ikke har nogen rolle i hverken PES eller SSI.

Med hensyn til de sociale parters involvering i styringen af PES og SSI og omfanget af deres rolle udvides mangfoldigheden på tværs af lande. Deres rolle kan klassificeres i fire hovedtyper: aktiv medleder, tilsynsførende, rådgivende eller slet ingen.

I PES i Østrig, Belgien, Estland og Tyskland er de sociale parter medbeslutningstagere med lovbestemt myndighed inden for trepartsorganer over strategiske prioriteter, budgetter, ressourceallokering og organisatorisk bemanding. Dette gælder for Østrigs Føderale Beskæftigelsesservice (AMS), som ledes af en strengt formaliseret trepartsbestyrelse på føderalt og regionalt niveau. Tysklands Det Føderale Beskæftigelsesbureau (BA) fungerer som et selvstyrende offentligt organ under tilsyn af en tredelt bestyrelse med lige repræsentation af arbejdsgivere, ansatte og offentlige myndigheder. Dette udvalg godkender BA's forretningspolitik, strategiske retning og budget. I Belgien er PES-styringen regionaliseret, hvor de sociale parter udøver fælles ledelse i bestyrelserne for Flanderns VDAB, Vallooniens Forem, Bruxelles' Actiris og den tysktalende regions ADG. Den flamske lovgivning kræver for eksempel, at mindst halvdelen af arbejdsgiver- og arbejdstagerrepræsentanterne er til stede for at validere eventuelle bestyrelsesbeslutninger.

I yderligere fem lande har de sociale partnere en tilsynsrolle i PES-styringen. I Spanien inddrager for eksempel det generelle råd for den Statslige Offentlige Beskæftigelsestjeneste (SEPE) de sociale partnere i strategisk planlægning, hvor fagforeningerne beskriver deres indflydelse primært som tilsynsførende og informativ, men uden direkte ledelsesfunktioner. Kroatien er lignende, hvor de sociale partnere sidder i bestyrelsen for det kroatiske arbejdsformidlingskontor (HZZ) og bidrager til budgetgennemgange og politisk overvågning. I Frankrig leverer de sociale parter strategisk overvågning og politisk evaluering for tre af de fire PES (staten, Afpa og France Travail) og er involveret som medledere af Unédic.

Det højeste antal lande – 15 – rapporterer, at de sociale parter har en rådgivende rolle inden for PES'ens styringsstruktur. Dette er for eksempel tilfældet i Litauen, hvor de sociale parter deltager i det formelle treparts- og beskæftigelsesråd i den nationale PES og yder strategisk rådgivning og konsultation i forbindelse med politisk evaluering. I Irland deltager de sociale parter, selvom de ikke deltager i ledelsen af den nationale PES (Intreo), om dens aktiviteter og rolle gennem Arbejdsmarkedsrådet (LMAC). Tilsvarende rådgiver de sociale parter i Danmark arbejdsministeriet via det nationale Arbejdsmarkedsråd, et organ uden for den nationale PES-ledelse.

I yderligere fire medlemsstater er de sociale partnere udelukket fra PES'ens formelle styringsstrukturer. I Ungarn har dette været tilfældet siden 2015, hvor den nationale PES blev opløst. I Italien fungerer PES som et decentraliseret netværk efter opløsningen af det italienske nationale agentur for aktive arbejdsmarkedspolitikker (ANPAL), som blev nedlagt i marts 2024, og dets funktioner blev overført til Ministeriet for Arbejde og Socialpolitik. I Letland findes der ikke noget styringsorgan for agenturet, som fungerer som PES og fungerer som en direkte afdeling under Velfærdsministeriet; en lignende struktur findes på Cypern, hvor PES fungerer som en del af Arbejdsministeriet under Arbejds- og Socialforsikringsministeriet.

Selvom der er flere ligheder mellem de sociale parters roller i PES og SSI på tværs af Europa, er der også forskelle.

I seks lande er de sociale parter involveret i ledelsen af SSI som medledere. I Østrig administreres for eksempel paraplyorganisationen Federation of Social Insurance (DVSV) og de individuelle sundheds- og pensionsfonde af de sociale partnere. Dette gælder også for det belgiske nationale institut for syge- og invaliditetsforsikring (RIZIV) og National Employment Office (RVA-ONEM, ansvarlig for arbejdsløshedsunderstøttelse) samt for Estlands sygeforsikringsfond.

I yderligere seks lande har de sociale partnere en tilsynsrolle: for eksempel i Bulgariens Nationale Socialsikringsinstitut, hvor de deltager i tilsynsrådet; i ledelsesbestyrelsen for Sloveniens Sundhedsforsikringsinstitut (ZZZS); og i Slovakiets Socialforsikringsagentur.

I kun fire lande har de sociale partnere en rådgivende rolle i SSI-styringen, hvilket er et betydeligt lavere antal end i tilfældet med PES. I alle tilfælde er deres deltagelse formel og som regel baseret på lovpligtige pladser i bestyrelser eller generalråd sammen med statslige repræsentanter. Dette er tilfældet på Cypern for Social Insurance Service (SIS); Italien for National Social Security Institute (INSP) og National Institute for Insurance Against Workplace Accidents (INAIL); Portugal for Institut for Social Security (ISS); og Rumænien for National Pension Fund (CNPP) og National Health Insurance Fund (CNAS).

De sociale parters roller i SSI's styringsstrukturer i fem medlemsstater varierer afhængigt af institutionen, en situation der ikke opstår for PES. For eksempel opererer den tyske sygeforsikringsudbyder GKV-Spitzenverband og ulykkesforsikringsudbyderen den tyske Sociale Ulykkesforsikring (DGUV) under de sociale parternes lovbestemte selvadministration, mens pensionsforsikringsudbyderen DRV Bund har et tilsynsorgan, hvor de sociale partnere deltager. Unédic og Agricultural Social Mutual Fund (MSA) i Frankrig er paritariske institutioner, der fuldt ud ledes af de sociale partnere, mens de i den statsligt administrerede Nationale Sundhedsfond (CNAM) og National Family Allowance Fund (CNAF) fungerer som tilsynsførende. I Finland administrerer de sociale parter Arbejdsskadeforsikringscentret (TVK), har en tilsynsrolle i Beskæftigelsesfonden og fungerer kun som rådgivere for Kela, den sociale forsikringsinstitution.

I syv medlemsstater rapporterer de sociale parter ingen eller minimal involvering i SSI, hvilket er et højere antal end i tilfældet med PES. Bortset fra Ungarn og Letland, hvor de sociale partnere heller ikke har nogen rolle i ledelsen af PES, har den tjekkiske socialsikringsadministration (CSSA) og den irske socialforvaltning heller ikke plads til socialpartnerinddragelse, da de administreres af det relevante ministerium. Derudover har SSI i Holland , Sverige og Norge ingen sociale partnerpladser i deres bestyrelser.

At have en formel rolle betyder ikke nødvendigvis effektiv indflydelse på institutionernes ledelse. Tilfældet med Bulgarien, hvor Loven om Beskæftigelsesfremme juridisk opretter et rådgivende råd til at inddrage de sociale partnere i PES-styringen, er illustrativt. Her rapporterer de nationale arbejdsgiverrepræsentanter, at rådet har været ufunktionelt på grund af ikke at have været indkaldt i over fem år. Tilsvarende bør den nationale PES (Beskæftigelsesudviklingsagenturet, ADEM) i Luxembourg inkludere en overvågningskommission med de sociale partnere som medlemmer. Dog rapporterer fagforeningerne, at kommissionen har været inaktiv i en længere periode, hvilket har suspenderet deres tilsynsrolle. Det samme er sket med PES' ansættelsesudvalg på Cypern. Alle disse eksempler viser, at en juridisk forankret rolle for de sociale partnere ikke garanterer indflydelse på beslutninger, der påvirker arbejdsmarkedet.

På tværs af de forskellige grader af involvering bidrager de sociale parter med betydelig merværdi til ledelsen af PES og SSI, både i deres eget perspektiv og i ledelsen af disse institutioner. I tilfælde, hvor de sociale parter samadministrerer institutionerne, vurderede både de og ledelsesrepræsentanterne de sociale parters rolle i at sikre legitimitet, konsensus og holdbarhed af gensidigt aftalte beslutninger. For eksempel pegede de sociale parter i Østrig på deres rolle som et klart eksempel på et 'levet' socialt partnerskab i overensstemmelse med AMS-ledelsen, ligesom fagforeningerne og ledelsen af de tre belgiske PES'er.

Hvor de sociale partnere har en tilsynsrolle, ser de to parter deres merværdi i effektiv overvågning og tilsyn, på trods af de sociale parters frustration over den faktiske indflydelse, de har. Dette er især tilfældet i Polen og Spanien, blandt andre, hvor overvågningsrollen blev understreget af både de sociale parter og ledelsen.

For de lande, hvor de sociale parter har en rådgivende rolle i styringen af PES, går de som regel ind for en stærkere rolle. En undtagelse er Sverige, hvor begge parter er tilfredse med den rolle, de sociale partnere har i både PES og SSI, og har angivet, at statslige agenturer primært bør drives af staten, da de sociale parter har værktøjer som lobbyarbejde og kollektive forhandlinger. Ledelsens synspunkt er lignende og betragter de sociale partnere som et 'vitalt sparringsbord'. Et lignende synspunkt blev registreret i Norge, hvor de sociale parter er tilfredse med de højtstående politiske organer, de bruger til at påvirke ledelsen af de organer, der er ansvarlige for velfærdsstaten, mens ledelsen lagde vægt på gensidig tillid og uformelle relationer til de sociale parter.

I lande med ingen eller minimal indblanding af sociale partnere var de synspunkter, som de sociale parter udtrykte, begrænsede, men de tilgængelige udtryk afspejlede frustration fra de sociale parters side, især i Ungarns tilfælde. Ledelsens repræsentanter pegede på en 'latent værdi', som inklusionen af de sociale partnere kunne medføre, men den bruges ikke; fraværet af de sociale partnere i styringen af Irlands SSI er et godt eksempel.

De indsamlede sammenlignende beviser illustrerer, hvordan inddragelse af sociale partnere i PES- og SSI-styring forekommer i mange former over hele Europa. Uanset mangfoldigheden af tilgange er inklusionen af de sociale partnere ikke en barriere for modernisering af offentlige institutioner, men snarere en kilde til legitimitet, gennemsigtighed og politisk gennemførlighed.