Ein Platz am Tisch, aber wer entscheidet? Sozialpartner in der Verwaltung öffentlicher Beschäftigungs- und Sozialversicherungsinstitutionen

In den meisten EU-Mitgliedstaaten und in Norwegen sind Vertreter von Arbeitgebern und Gewerkschaften in gewissem Maße an der Governance der Institutionen beteiligt, die Arbeitsvermittlungsdienstleistungen und arbeitsbezogene Leistungen anbieten. Ein Eurofound-Projekt hat die Rolle der Sozialpartner in der Governance dieser Institutionen untersucht, basierend auf Beiträgen des Netzwerks der Eurofound-Korrespondenten sowie den Ansichten von Gewerkschaften, Arbeitgeberorganisationen sowie dem Management von PES und SSI. Dieser Artikel präsentiert einige vorläufige Erkenntnisse.

Die Anzahl der PES und SSI pro Land variiert in Europa und spiegelt die Vielfalt der nationalen Wohlfahrtsstrukturen wider. Die PES der meisten Länder bestehen aus einer zentralisierten nationalen Organisation, meist mit regionalen oder lokalen Büros. Finnland ist das einzige Land, in dem es keine zentrale PES-Behörde gibt; die Beschäftigungsdienste werden nach der Abschaffung der bisherigen nationalen Büros für Beschäftigung und wirtschaftliche Entwicklung (TE) im Januar 2025 vollständig von den Gemeinden auf lokaler Ebene bereitgestellt. Belgien und Frankreich unterscheiden sich ebenfalls, da es jeweils vier verschiedene PES gibt. Im Fall Belgiens ist dies eine Folge der regionalen Struktur des Landes, mit jeweils einem PES für Flandern (Flämische Öffentliche Beschäftigungs- und Berufsbildungsagentur, VDAB), Wallonien (Forem), Brüssel (Actiris) und die deutschsprachige Gemeinschaft (das Arbeitsamt der deutschsprachigen Gemeinschaft, ADG). In Frankreich decken vier Institutionen (der Staat (l'É tat), Afpa, France Travail und Unédic) verschiedene Kernbereiche der PES des Landes ab.

Was SSI betrifft – also die Organisationen, die direkt mit der Beschäftigung verknüpft sind – ist das Bild vielfältiger. Sechzehn der 28 Länder haben eine einzige SSI, und 9 haben zwei solcher Organisationen, wobei die Verantwortung für verschiedene Leistungen (wie Arbeitslosenleistungen und Renten) in den meisten Fällen aufgeteilt wird. In Finnland und Deutschland gibt es drei SSI, jeweils eine für verschiedene Sozialversicherungszweige, während Frankreich vier hat (mit separaten Einrichtungen für Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung, Familienleistungen und ein branchenspezifisches System).

In den meisten Ländern ist die Beteiligung der Sozialpartner an den verschiedenen Governance-Gremien innerhalb der PES und SSI formal in Gesetzgebung oder Gründungsverordnungen verankert. In Finnland, Irland, den Niederlanden und Norwegen ist ihre Rolle in beiden Institutionen informell (d. h. nicht gesetzlich festgelegt). In Malta ist ihre Rolle im PES informell, aber formal im SSI; in Schweden ist es umgekehrt: formell im PES und informell im SSI. In einigen Mitgliedstaaten gibt es überhaupt keine Beteiligung der Sozialpartner; dies ist in Italien bei der PES der Fall, während in Ungarn und Lettland die Sozialpartner weder im PES noch im SSI eine Rolle spielen.

Was die Beteiligung der Sozialpartner an der Governance von PES und SSI und deren Rolle betrifft, so vergrößert sich die Vielfalt zwischen den Ländern. Ihre Rolle lässt sich in vier Haupttypen einteilen: aktiver Co-Manager, Aufsicht, Berater oder gar nichts.

Im PES von Österreich, Belgien, Estland und Deutschland sind die Sozialpartner Mitentscheider mit gesetzlicher Autorität innerhalb der tripartiten Gremien über strategische Prioritäten, Budgets, Ressourcenzuweisung und organisatorische Personalbesetzung. Dies gilt für den Bundesarbeitsdienst Österreichs (AMS), der von einem streng formalisierten tripartiten Verwaltungsrat auf Bundes- und Regionalebene geleitet wird. Deutschlands Die Bundesarbeitsagentur (BA) arbeitet als selbstverwaltetes öffentliches Gremium unter Aufsicht eines dreigeteilten Gremiums mit gleicher Vertretung von Arbeitgebern, Arbeitnehmern und öffentlichen Stellen. Dieses Gremium genehmigt die Geschäftspolitik, strategische Ausrichtung und das Budget des BA. In Belgien ist die PES-Governance regionalisiert, wobei die Sozialpartner gemeinsam die Geschäftsleitung in den Vorständen von VDAB in Flandern, dem Forem in Wallonien, Actiris in Brüssel und dem ADG der deutschsprachigen Region ausüben. Die flämische Gesetzgebung verlangt beispielsweise die Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter, um Entscheidungen des Vorstands zu validieren.

In weiteren fünf Ländern haben die Sozialpartner eine Aufsichtsrolle in der PES-Governance. In Spanien beispielsweise bezieht der Generalrat des Staatlichen Beschäftigungsdienstes (SEPE) die Sozialpartner in die strategische Planung ein, wobei die Gewerkschaften ihren Einfluss hauptsächlich als überwachend und informativ, aber ohne direkte Managementfunktionen beschreiben. Kroatien ist ähnlich, wo die Sozialpartner im Verwaltungsrat des Kroatischen Arbeitsdienstes (HZZ) sitzen und zu Haushaltsüberprüfungen und politischen Überwachungen beitragen. In Frankreich übernehmen die Sozialpartner strategische Überwachung und politische Bewertung für drei der vier PES (den Staat, Afpa und France Travail) und sind als Co-Manager von Unédic beteiligt.

Die höchste Anzahl von Ländern – 15 – berichtet, dass die Sozialpartner eine beratende Rolle innerhalb der Governance-Struktur des PES haben. Dies ist beispielsweise in Litauen der Fall, wo die Sozialpartner am formellen Tripartite- und Beschäftigungsrat des nationalen PES teilnehmen und strategische Beratung und Beratung im Zusammenhang mit der Politikevaluation anbieten. In Irland werden die Sozialpartner, obwohl sie nicht an der Verwaltung des nationalen PES (Intreo) beteiligt sind, über den Labour Market Advisory Council (LMAC) zu deren Aktivitäten und Rolle konsultiert. Ähnlich beraten die Sozialpartner in Dänemark das Arbeitsministerium über den nationalen Arbeitsmarktrat (Arbejdsmarkedsrådet), ein Gremium außerhalb der nationalen PES-Governance.

In weiteren vier Mitgliedstaaten sind die Sozialpartner von den formellen Governance-Strukturen der PES ausgeschlossen. In Ungarn ist dies seit 2015 der Fall, als das nationale PES aufgelöst wurde. In Italien arbeitet das PES als dezentralisiertes Netzwerk nach der Auflösung der italienischen Nationalen Agentur für aktive Arbeitspolitik (ANPAL), die im März 2024 aufgelöst wurde und deren Aufgaben an das Ministerium für Arbeit und Sozialpolitik übertragen wurden. In Lettland gibt es keine Leitungsstelle für die Behörde, die als PES fungiert und als direkte Abteilung des Sozialministeriums fungiert; eine ähnliche Struktur findet sich in Zypern, wo die PES als Teil des Arbeitsministeriums des Ministeriums für Arbeit und Sozialversicherung tätig ist.

Obwohl es mehrere Ähnlichkeiten zwischen den Rollen der Sozialpartner in PES und SSI in Europa gibt, gibt es auch Unterschiede.

In sechs Ländern sind die Sozialpartner als Co-Manager in die Leitung des SSI eingebunden. In Österreich beispielsweise werden die Dachorganisation Sozialversicherungsbund (DVSV) und die einzelnen Kranken- und Pensionsfonds von den Sozialpartnern verwaltet. Dies gilt auch für das Belgische Nationale Institut für Kranken- und Invaliditätsversicherung (RIZIV) und das Nationale Arbeitsamt (RVA-ONEM, zuständig für Arbeitslosenleistungen) sowie für den Estnischen Krankenversicherungsfonds.

In weiteren sechs Ländern haben die Sozialpartner eine Aufsichtsrolle: zum Beispiel im bulgarischen Nationalen Sozialversicherungsinstitut, wo sie am Aufsichtsrat teilnehmen; im Verwaltungsrat des slowenischen Krankenversicherungsinstituts (ZZZS); und in der slowakischen Sozialversicherungsbehörde .

Nur in vier Ländern haben die Sozialpartner eine beratende Rolle in der SSI-Governance, was deutlich geringer ist als im Fall von PES. In allen Fällen ist ihre Teilnahme formell und basiert in der Regel auf gesetzlich vorgeschriebenen Sitzen in Gremien oder Generalräten neben Staatsvertretern. Dies ist in Zypern für den Sozialversicherungsdienst (SIS) der Fall; Italien für das Nationale Sozialversicherungsinstitut (INSP) und das Nationale Institut für Arbeitsunfallversicherung (INAIL); Portugal für das Institut für Sozialversicherung (ISS); und Rumänien für den Nationalen Pensionsfonds (CNPP) und den Nationalen Krankenversicherungsfonds (CNAS).

Die Rollen der Sozialpartner in den SSI-Governance-Strukturen von fünf Mitgliedstaaten unterscheiden sich je nach Institution, was bei PES nicht vorkommt. So arbeiten beispielsweise der deutsche Krankenversicherer GKV-Spitzenverband und der Unfallversicherungsanbieter DGUV unter der gesetzlichen Selbstverwaltung der Sozialpartner, während der Pensionsversicherer DRV Bund eine Aufsichtsbehörde hat, an der die Sozialpartner teilnehmen. Unédic und der Agrarsozialfonds (MSA) in Frankreich sind paritarische Institutionen, die vollständig von den Sozialpartnern verwaltet werden, während sie im staatlich verwalteten Nationalen Gesundheitsfonds (CNAM) und dem Nationalen Familienversicherungsfonds (CNAF) als Aufsichtspersonen fungieren. In Finnland verwalten die Sozialpartner das Arbeitsunfallzentrum (TVK), haben eine Aufsichtsfunktion im Arbeitsmarktfonds und fungieren ausschließlich als Berater für Kela, die Sozialversicherungsinstitution.

In sieben Mitgliedstaaten geben die Sozialpartner keine oder minimale Beteiligung am SSI an, eine höhere Zahl als im Fall der PES. Abgesehen von Ungarn und Lettland, in denen die Sozialpartner ebenfalls keine Rolle bei der Leitung des PES haben, haben auch die Tschechische Sozialversicherungsbehörde (CSSA) und das irische Sozialschutzamt keinen Spielraum für die Beteiligung der Sozialpartner, da sie vom zuständigen Ministerium verwaltet werden. Darüber hinaus haben die SSI der Niederlande, Schweden und Norwegen keine Sozialpartnersitze in ihren Vorständen.

Eine formelle Rolle bedeutet nicht zwangsläufig, dass er wirksamen Einfluss auf die Governance der Institutionen hat. Der Fall Bulgariens, wo das Beschäftigungsförderungsgesetz rechtlich einen beratenden Rat zur Einbeziehung der Sozialpartner in die PES-Governance einführt, ist beispielhaft. Hier berichten die nationalen Arbeitgebervertreter, dass der Rat aufgrund seiner Nichteinberufung seit über fünf Jahren nicht funktionsfähig ist. Ebenso sollte in Luxemburg die nationale PES (die Beschäftigungsagentur, ADEM) eine Überwachungskommission mit den Sozialpartnern als Mitglieder einschließen. Die Gewerkschaften berichten jedoch, dass die Kommission über einen längeren Zeitraum ruht, wodurch ihre Aufsichtsfunktion ausgesetzt wurde. Dasselbe ist mit den Beschäftigungsausschüssen der PES in Zypern geschehen. All diese Beispiele zeigen, dass eine rechtlich verankerte Rolle der Sozialpartner keinen Einfluss auf Entscheidungen garantiert, die den Arbeitsmarkt betreffen.

Über die unterschiedlichen Beteiligungsstufen hinweg bringen die Sozialpartner der Governance von PES und SSI sowohl aus eigener Sicht als auch in der Leitung dieser Institutionen einen erheblichen Mehrwert. In Fällen, in denen die Sozialpartner die Institutionen gemeinsam verwalten, bewerteten sowohl sie als auch die Managementvertreter die Rolle der Sozialpartner bei der Sicherstellung von Legitimität, Konsens und Beständigkeit gegenseitig vereinbarter Entscheidungen. So verwiesen die Sozialpartner in Österreich auf ihre Rolle als klares Beispiel für eine 'gelebte' soziale Partnerschaft im Einklang mit der AMS-Leitung, ebenso wie die Gewerkschaften und das Management der drei belgischen PES.

Wo die Sozialpartner eine Aufsichtsrolle haben, sehen beide Seiten ihren Mehrwert in effektiver Überwachung und Aufsicht, trotz der Frustration der Sozialpartner über ihren tatsächlichen Einfluss. Dies gilt insbesondere in Polen und Spanien, unter anderem, wo die Überwachungsrolle sowohl von den Sozialpartnern als auch von der Geschäftsleitung betont wurde.

Für die Länder, in denen die Sozialpartner eine beratende Rolle bei der Governance des EVS haben, fordern sie in der Regel eine stärkere Rolle. Eine Ausnahme bildet Schweden, wo beide Seiten mit der Rolle der Sozialpartner sowohl im PES als auch im SSI zufrieden sind und darauf hindeutet, dass staatliche Stellen in erster Linie vom Staat geleitet werden sollten, da die Sozialpartner über Instrumente wie Lobbyarbeit und Tarifverhandlungen verfügen. Die Sichtweise des Managements ist ähnlich und betrachtet die Sozialpartner als "wichtige Resonanzgruppe". Eine ähnliche Sichtweise wurde in Norwegen verzeichnet, wo die Sozialpartner mit den hochrangigen politischen Gremien zufrieden sind, die sie nutzen, um die Governance der für den Wohlfahrtsstaat verantwortlichen Gremien zu beeinflussen, während das Management die Rolle von gegenseitigem Vertrauen und informellen Beziehungen zu den Sozialpartnern betont.

In Ländern mit keiner oder nur minimalen Beteiligung der Sozialpartner waren die von den Sozialpartnern geäußerten Ansichten begrenzt, aber die verfügbaren spiegelten Frustration auf Seiten der Sozialpartner wider, insbesondere im Fall Ungarns. Vertreter des Managements wiesen auf einen 'latenten Wert' hin, den die Einbeziehung der Sozialpartner bringen könnte, der jedoch nicht genutzt wird; das Fehlen der Sozialpartner in der Verwaltung der irischen SSI ist ein Beispiel dafür.

Die gesammelten vergleichenden Erkenntnisse zeigen, wie die Beteiligung der Sozialpartner an der Governance von Sozialsoziales und SSI in vielen Formen in ganz Europa auftritt. Unabhängig von der Vielfalt der Ansätze ist die Einbeziehung der Sozialpartner kein Hindernis für die Modernisierung öffentlicher Institutionen, sondern vielmehr eine Quelle von Legitimität, Transparenz und politischer Machbarkeit.