Laagbetaalde banen: Werkgelegenheidstrends en impact van minimumloonbeleid

Dit rapport onderzoekt trends in werkgelegenheid in laagbetaalde banen en of minimumloonbeleid de werkgelegenheidsstructuren van de EU-lidstaten tussen 2001 en 2024 heeft beïnvloed. Hoewel het meeste bestaande onderzoek zich richt op de lokale effecten van verhogingen van het minimumloon op het werkgelegenheidsniveau, hanteert dit rapport een breder perspectief en analyseert hoe dergelijk beleid de verdeling van werkgelegenheid over sectoren en beroepen kan beïnvloeden. De basisobservatie-eenheid die in de analyse wordt gebruikt, is de functie (gedefinieerd als een combinatie van beroep en sector), waardoor de hele werkgelegenheidsstructuur kan worden vastgelegd.

Het minimumloonbeleid heeft aan belang gewonnen in heel Europa, vooral sinds het midden van de jaren 2010. Na een periode van loonmatiging na de wereldwijde financiële crisis van 2008 voerden veel lidstaten aanzienlijke verhogingen van het minimumloon door. Op EU-niveau culmineerde deze verschuiving in de invoering van de Richtlijn Minimumloon in 2022; de richtlijn biedt een kader voor het vaststellen van adequate loonvloeren en bredere dekking van collectieve onderhandelingen.

Tegelijkertijd hebben arbeidsmarkten aanzienlijke structurele veranderingen ondergaan, gedreven door een reeks factoren, waaronder technologische vooruitgang, globalisering, demografische verschuivingen en institutionele hervormingen. Empirisch bewijs suggereert dat de gecombineerde effecten van deze krachten hebben geleid tot een algemene verbetering van banen in veel lidstaten, naast meer beperkte polarisatieperiodes in specifieke periodes en lidstaten.

Minimumloonbeleid werkt binnen deze bredere context en kan interageren met deze structurele drijfveren, wat mogelijk niet alleen de loonniveaus, maar ook de samenstelling van werkgelegenheid via verschillende kanalen beïnvloedt, zoals het stimuleren van het herverdelen van arbeid naar productievere bedrijven en sectoren en het versterken van prikkels voor bedrijven om te investeren in innovatie en vaardigheden.

• Laagbetaalde banen in Europa zijn sterk geconcentreerd in een beperkt aantal sectoren en beroepen. Onder de sectoren zijn laagbetaalde banen het meest aanwezig in diensten, met name in de huisvesting en voedselvoorziening, administratieve en ondersteunende diensten, groothandel en detailhandel, en human health en maatschappelijk werk. Binnen deze sectoren komen laagbetaalde banen vooral voor in laaggeschoolde beroepen, zoals schoonmakers en helpers, arbeiders, personal service, voedselbereidingsassistenten en verkoopmedewerkers.

• Acht van de grootste laagbetaalde banen (in termen van totale werkgelegenheid) werden geselecteerd voor deze studie als representatief voor het laagbetaalde segment van de arbeidsmarkt: detailhandelsverkopers, zorg- en maatschappelijk zorgpersoneel, personal servicemedewerkers in de horeca, productiearbeiders, schoonmakers in bedrijfsdiensten, winkelmedewerkers, personal servicemedewerkers en assistenten in de horeca van voedselbereiding. Gemiddeld groeiden deze acht banen tussen 2011 en 2024 in absolute termen in absolute termen in de werkgelegenheid (met 11,6% in werkgelegenheid en 7,6% in gewerkte uren), maar hun aandeel in de totale werkgelegenheid en gewerkte uren daalde (respectievelijk − 2,5% en − 5,2%), wat wijst op een tragere groei dan beter betaalde banen in het algemeen.

• De trends verschillen sterk tussen de banen. Het aantal detailhandelsmedewerkers en productiearbeiders daalde in de meeste lidstaten en periodes, terwijl voor andere banen, met name zorg- en maatschappelijk zorgpersoneel en assistenten in de horeca, de aantallen toenamen. De algemene daling van het aantal banen in 2011–2024 werd grotendeels veroorzaakt door een daling van de werkgelegenheid van detailhandelsmedewerkers, die over de tijd stabiel en breed gestructureerd was, en door de werkgelegenheid van personal service-medewerkers in de horeca, wat een abruptere daling was die verband hield met structurele veranderingen gerelateerd aan de COVID-19-pandemie.

• Als we naar de hele werkgelegenheidsstructuur kijken, wijst het algemene patroon tussen 2001 en 2024 op een verbetering van de werkgelegenheid, met sterke groei van goedbetaalde banen. De grootste verliezen waren in middenbetaalde banen in plaats van laagbetaalde banen, wat wijst op een uitholling van middenbetaalde banen (wat polarisatie aanduidt) naast de opgradering.

• Veranderingen in de werkgelegenheidsstructuur verschillen sterk tussen lidstaten en in de loop van de tijd, ondanks wijdverspreide snelle verhogingen van het minimumloon, wat erop wijst dat laatstgenoemden slechts één van de verschillende drijfveren zijn. In het bijzonder lijkt werkgelegenheid in laagbetaalde banen nauw verbonden te zijn met economische cycli, met scherpe krimpen tijdens de Grote Recessie (2008–2010) en na de COVID-19-pandemie, terwijl goedbetaalde banen over het algemeen veerkrachtiger zijn.

• Een econometrische analyse levert enig bewijs van een verbetering van de werkgelegenheidsstructuur, in verband met verhogingen van de nationale minimumlonen. Een jaarlijkse stijging van 1% in het reële minimumloonniveau gaat gepaard met een daling van ongeveer 0,1% in het werkgelegenheidsaandeel van het laagste baan-loonkwintiel (de laagst betaalde banen, die 20% van de werkgelegenheid uitmaken) en een stijging van ongeveer 0,06% in het werkgelegenheidsaandeel van de banen in het hoogste kwintiel (de best betaalde banen, die 20% van de werkgelegenheid uitmaken).

• Hoewel loonongelijkheid en het aantal laagbetaalde werken in de EU in de loop der periode over het algemeen zijn afgenomen, vindt de analyse geen systematisch verband met de ontwikkelingen van het minimumloon. Echter, verhogingen van het minimumloon zijn geassocieerd met een vermindering van de loonongelijkheid aan de onderkant van de loonverdeling.

• De concentratie van laagbetaalde banen in een beperkte reeks sectoren en beroepen benadrukt het potentieel van gerichte beleidsinterventies in deze gebieden, die een groot deel van de laagbetaalde beroepsbevolking kunnen bereiken.

• De evaluatie van minimumloonbeleid moet verder gaan dan de geaggregeerde werkgelegenheidseffecten en veranderingen in de samenstelling van de werkgelegenheid overwegen, waaronder verschuivingen tussen loonsegmenten, sectoren, beroepen en contracttypen, naast de effecten op het aantal werknemers en gewerkte uren.

• Laagbetaalde banen zijn bijzonder kwetsbaar voor economische schokken, en de structurele veranderingen veroorzaakt door de COVID-19-pandemie droegen bij aan blijvende dalingen in het werkgelegenheidsaandeel van sommige laagbetaalde banen. Minimumloonbeleid moet daarom worden aangevuld met bredere contracyclische maatregelen om werkgelegenheid en inkomen tijdens neergangen te behouden, en door structurele beleidsmaatregelen die overgangen uit dalende laagbetaalde banen ondersteunen tijdens fasen van structurele verandering.

• Het beleid van het minimumloon werkt niet in een vacuüm: de werkgelegenheidseffecten worden bemiddeld door de bredere economische en structurele context, waaronder de macro-economische cyclus, sociaaldemografische trends, blootstelling aan handel en technologische veranderingen, arbeidsmarktinstellingen, sectorale samenstelling en de ruimte voor productiviteitswinsten. Beleidsontwerp moet daarom zowel het niveau als het tempo van de stijgingen van de onderliggende sectorale en arbeidsmarktomstandigheden afstemmen, met behulp van indicatoren die de blootstelling aan veranderingen in het minimumloon tussen beroepen, sectoren, regio's en andere relevante dimensies vastleggen.

• Minimumlonen zijn een effectief instrument om de onderste uithoek van de loonverdeling samen te drukken, terwijl hun effecten op bredere ongelijkheidsmaatregelen zwakker en landgebonden zijn. Verwachtingen over wat minimumloonbeleid kan opleveren, moeten dienovereenkomstig worden afgestemd, en aanvullende instrumenten – zoals belastingen, overdrachten en collectieve onderhandelingen – blijven essentieel voor het bereiken van bredere distributiedoelstellingen.

• Aanvullende beleidsmaatregelen kunnen bedrijven en werknemers helpen zich aan te passen aan hogere loonvloeren. Productiviteitsverhogende investeringen in vaardigheden, technologie en werkorganisatie kunnen bedrijven helpen hogere loonvloeren te absorberen zonder de werkgelegenheid te verminderen, terwijl actief arbeidsmarktbeleid werknemers kan ondersteunen bij de overgang van dalende laagbetaalde banen naar hoger betaalde beroepen.