Sedež za mizo, a kdo odloča? Socialni partnerji pri upravljanju javnih zaposlovanja in ustanov za socialno varnost

V večini držav članic EU in na Norveškem predstavniki delodajalcev in sindikatov v določeni meri sodelujejo pri upravljanju institucij, ki zagotavljajo zaposlitvene storitve in z zaposlovanjem povezane ugodnosti. Projekt Eurofound je preučil vlogo socialnih partnerjev pri upravljanju teh institucij, na podlagi prispevkov Mreže dopisnikov Eurofounda ter mnenj sindikatov, delodajalskih organizacij ter vodstva PES in SSI. Ta članek predstavlja nekaj predhodnih ugotovitev.

Število PES in SSI po državah se po Evropi razlikuje, kar odraža raznolikost nacionalnih socialnih struktur. PES večine držav sestavlja en centraliziran nacionalni organ, običajno z regionalnimi ali lokalnimi uradi. Finska je edina država, kjer ni osrednjega organa PES; zaposlitvene storitve so po ukinitvi prejšnjih nacionalnih uradov za zaposlovanje in gospodarski razvoj (TE) januarja 2025 v celoti zagotavljale občine na lokalni ravni. Belgija in Francija sta prav tako ločeni, saj imata vsaka štiri različne PES. V primeru Belgije je to posledica regionalne ureditve države, z enim PES za Flandrijo (Flamska javna služba za zaposlovanje in poklicno usposabljanje, VDAB), Valonijo (Forem), Bruselj (Actiris) in nemško govorečo skupnost (Urad za zaposlovanje nemško govoreče skupnosti, ADG). V Franciji štiri institucije (državna (l'É tat), Afpa, France Travail in Unédic) pokrivajo različna osrednja področja državnega PES.

Kar zadeva SSI – organe, odgovorne za prejemke, neposredno povezane z zaposlovanjem – je slika bolj raznolika. Šestnajst od 28 držav ima en SSI, 9 pa ima dva takšna telesa, ki v večini primerov delita odgovornost za različne ugodnosti (kot so nadomestila za brezposelnost in pokojnine). Na Finskem in v Nemčiji obstajajo trije SSI, vsaka za ločene veje socialne varnosti, medtem ko ima Francija štiri (z ločenimi ustanovami za zavarovanje za brezposelnost, zdravstveno zavarovanje, družinske ugodnosti in sektorsko specifično shemo).

V večini držav je vključenost socialnih partnerjev v različne upravljavske organe znotraj PES in SSI formalno vključena v zakonodajo ali ustanovne predpise. Na Finskem, Irskem, Nizozemskem in Norveškem je njihova vloga neformalna (tj. ni določena v zakonodaji) v obeh institucijah. Na Malti je njihova vloga neformalna v PES, v SSI pa formalna; na Švedskem pa obratno: formalna v PES in neformalna v SSI. V nekaterih državah članicah socialnih partnerjev sploh ni vključenosti; to velja v Italiji za PES, medtem ko na Madžarskem in Latviji socialni partnerji nimajo vloge niti v PES niti v SSI.

Kar zadeva vključenost socialnih partnerjev v upravljanje PES in SSI ter obseg njihove vloge, se raznolikost med državami širi. Njihovo vlogo lahko razdelimo v štiri glavne vrste: aktivni so-vodja, nadzorni, svetovalni ali sploh ne.

V PES Avstrije, Belgije, Estonije in Nemčije so socialni partnerji soodločevalci z zakonsko pooblastili znotraj tripartitnih organov glede strateških prioritet, proračunov, razporejanja virov in organizacijskega kadra. To velja za avstrijsko Zvezno službo za zaposlovanje (AMS), ki jo vodi strogo formaliziran tripartitni upravni odbor na zvezni in regionalni ravni. Nemška Zvezna agencija za zaposlovanje (BA) deluje kot samoupraven javni organ, ki ga nadzira tripartitni upravni odbor z enakim zastopanjem delodajalcev, zaposlenih in javnih organov. Ta odbor potrjuje poslovno politiko, strateško usmeritev in proračun BA. V Belgiji je upravljanje PES regionalizirano, pri čemer socialni partnerji izvajajo skupno izvršno vodenje v upravnih odborih flandrijskih VDAB, valonskega Forema, bruseljskega Actiris in nemško govorečega ADG. Flamska zakonodaja na primer zahteva prisotnost vsaj polovice predstavnikov delodajalcev in zaposlenih za potrditev odločitev upravnega odbora.

V drugih petih državah imajo socialni partnerji nadzorno vlogo pri upravljanju PES. V Španiji na primer generalni svet Državne službe za javno zaposlovanje (SEPE) vključuje socialne partnerje v strateško načrtovanje, sindikati pa njihov vpliv opisujejo predvsem kot nadzorni in informativni, vendar brez neposrednih upravljavskih funkcij. Podobno je na Hrvaškem , kjer socialni partnerji sedijo v upravnem odboru Hrvaške zaposlitvene službe (HZZ) in prispevajo k pregledom proračuna in spremljanju politik. V Franciji socialni partnerji zagotavljajo strateško spremljanje in ocenjevanje politik za tri od štirih PES (državno Afpa in France Travail) ter sodelujejo kot soupravljavci Unédic.

Največ držav – 15 – poroča, da imajo socialni partnerji svetovalno vlogo v upravljavski strukturi PES. To je na primer primer v Litvi, kjer socialni partnerji sodelujejo v formalnem Tripartitnem in zaposlitvenem svetu nacionalnega PES, kjer nudijo strateško svetovanje in posvetovanja v zvezi z ocenjevanjem politik. Na Irskem, čeprav socialni partnerji ne sodelujejo pri upravljanju nacionalnega PES (Intreo), so o njegovih dejavnostih in vlogi posvetovani prek Svetovalnega sveta za trg dela (LMAC). Podobno na Danskem socialni partnerji svetujejo ministrstvu za delo preko nacionalnega Sveta za trg dela (Arbejdsmarkedsrådet), organa zunaj nacionalnega upravljanja PES.

V drugih štirih državah članicah so socialni partnerji izključeni iz formalnih upravljavskih struktur PES. Na Madžarskem je to tako od leta 2015, ko je bil nacionalni PES razpuščen. V Italiji PES deluje kot decentralizirana mreža po razpustitvi Italijanske nacionalne agencije za aktivno delovno politiko (ANPAL), ki je bila ukinjena marca 2024, njene funkcije pa so bile prenesene na Ministrstvo za delo in socialne politike. V Latviji ni upravljavskega organa za agencijo, ki deluje kot PES in deluje kot neposredni oddelek Ministrstva za socialno varstvo; podobna ureditev obstaja na Cipru, kjer PES deluje kot del Oddelka za delo Ministrstva za delo in socialno zavarovanje.

Čeprav obstaja več podobnosti med vlogami socialnih partnerjev v PES in SSI po Evropi, obstajajo tudi razlike.

V šestih državah so socialni partnerji vključeni v upravljanje SSI kot soupravljavci. V Avstriji na primer krovno organizacijo Zveza socialnih zavarovanj (DVSV) ter posamezne zdravstvene in pokojninske sklade upravljajo socialni partnerji. Enako velja za Belgijski nacionalni inštitut za zdravstveno in invalidsko zavarovanje (RIZIV) in Nacionalni urad za zaposlovanje (RVA-ONEM, odgovoren za nadomestila za brezposelnost) ter za Estonski sklad za zdravstveno zavarovanje.

V drugih šestih državah imajo socialni partnerji nadzorno vlogo: na primer v Nacionalnem inštitutu za socialno varnost v Bolgariji , kjer sodelujejo v nadzornem odboru; v upravnem odboru Slovenskega inštituta za zdravstveno zavarovanje (ZZZS); in v Slovaški agenciji za socialno zavarovanje.

Samo v štirih državah imajo socialni partnerji svetovalno vlogo pri upravljanju SSI, kar je bistveno manj kot pri PES. V vseh primerih je njihova udeležba formalna in običajno temelji na zakonsko določenih sedežih v upravnih odborih ali generalnih svetih skupaj z državnimi predstavniki. To velja za Ciper za Socialno zavarovalno službo (SIS); v Italiji za Nacionalni inštitut za socialno varnost (INSP) in Nacionalni inštitut za zavarovanje pred delovnimi nesrečami (INAIL); na Portugalskem za Inštitut za socialno varnost (ISS); in Romunija za Nacionalni pokojninski sklad (CNPP) in Nacionalni sklad zdravstvenega zavarovanja (CNAS).

Vloge socialnih partnerjev v strukturah upravljanja SSI petih držav članic se razlikujejo glede na institucijo, kar pri PES ne obstaja. Na primer, nemški ponudnik zdravstvenega zavarovanja GKV-Spitzenverband in ponudnik zavarovanja za nesreče Nemško socialno zavarovanje za nesreče (DGUV) delujeta pod zakonsko samoupravo socialnih partnerjev, medtem ko ima ponudnik pokojninskega zavarovanja DRV Bund nadzorni organ, v katerem sodelujejo socialni partnerji. Unédic in Kmetijski socialni vzajemni sklad (MSA) v Franciji sta paritarni instituciji, ki ju v celoti upravljajo socialni partnerji, medtem ko v državno upravljanem Nacionalnem zdravstvenem skladu (CNAM) in Nacionalnem družinskem dodatku (CNAF) delujeta kot nadzornika. Na Finskem socialni partnerji upravljajo Center za delavsko odškodnino (TVK), imajo nadzorno vlogo v skladu za zaposlovanje in delujejo le kot svetovalci za Kelo, socialno zavarovalno ustanovo.

V sedmih državah članicah socialni partnerji poročajo o nobeni ali minimalni vpletenosti v SSI, kar je več kot v primeru PES. Poleg Madžarske in Latveje, kjer socialni partnerji prav tako nimajo vloge pri upravljanju PES, Češka uprava za socialno varnost (CSSA) in irski oddelek za socialno zaščito prav tako nimata prostora za vpletenost socialnih partnerjev, saj ju upravlja pristojno ministrstvo. Poleg tega SSI Nizozemske, Švedske in Norveške nimajo sedežev socialnih partnerjev v svojih upravnih odborih.

Formalna vloga ne pomeni nujno učinkovitega vpliva na upravljanje institucij. Primer Bolgarije, kjer Zakon o spodbujanju zaposlovanja pravno ustanavlja svetovalni svet za vključitev socialnih partnerjev v upravljanje PES, je ponazoren. Tukaj nacionalni predstavniki delodajalcev poročajo, da svet ni bil funkcionalen, ker ni bil sklicana več kot pet let. Podobno bi moral v Luksemburgu nacionalni PES ( Agencija za razvoj zaposlovanja, ADEM) vključevati nadzorno komisijo s socialnimi partnerji kot člani. Vendar pa sindikati poročajo, da je komisija dlje časa neaktivna, kar je začasno ustavilo njihovo nadzorno vlogo. Enako se je zgodilo z zaposlitvenimi odbori PES na Cipru. Vsi ti primeri kažejo, da pravno utemeljena vloga socialnih partnerjev ne zagotavlja vpliva na odločitve, ki vplivajo na trg dela.

Ob različnih stopnjah vključenosti socialni partnerji prinašajo pomembno dodano vrednost upravljanju PES in SSI, tako po svojem mnenju kot v upravljanju teh institucij. V primerih, ko socialni partnerji soupravljajo institucije, so tako oni kot predstavniki uprave ocenili vlogo socialnih partnerjev kot zagotavljanje legitimnosti, soglasja in trajnosti medsebojno dogovorjenih odločitev. Na primer, v Avstriji so socialni partnerji izpostavili svojo vlogo kot jasen primer 'živetega' socialnega partnerstva v dogovoru z vodstvom AMS, prav tako sindikati in vodstvo treh belgijskih PES.

Kjer imajo socialni partnerji nadzorno vlogo, obe strani vidita dodano vrednost v učinkovitem spremljanju in nadzoru, kljub frustracijam socialnih partnerjev glede dejanskega vpliva, ki ga imajo. To še posebej velja za Poljsko in Španijo, kjer so vlogo nadzora poudarjali tako socialni partnerji kot vodstvo.

Za države, kjer imajo socialni partnerji svetovalno vlogo pri upravljanju PES, običajno zagovarjajo močnejšo vlogo. Izjema je Švedska, kjer sta obe strani zadovoljni z vlogo socialnih partnerjev tako v PES kot SSI in sta navedli, da naj bi državne agencije predvsem vodila država, saj imajo socialni partnerji orodja, kot sta lobiranje in kolektivno pogajanje. Stališče uprave je podobno, saj socialne partnerje obravnavajo kot 'vitalno zvočno desko'. Podoben pogled je bil zabeležen na Norveškem, kjer so socialni partnerji zadovoljni z visokimi političnimi telesi, ki jih uporabljajo za vplivanje na upravljanje organov, odgovornih za socialno državo, medtem ko je vodstvo poudarjalo vlogo medsebojnega zaupanja in neformalnih odnosov s socialnimi partnerji.

V državah brez ali z minimalno vpletenostjo socialnih partnerjev so bila stališča socialnih partnerjev omejena, vendar so razpoložljiva stališča odražala frustracije na strani socialnih partnerjev, zlasti na Madžarskem. Predstavniki uprave so opozorili na 'latentno vrednost', ki bi jo lahko prinesla vključitev socialnih partnerjev, vendar se ta ne uporablja; odsotnost socialnih partnerjev v upravljanju irskega SSI je dober primer.

Zbrani primerjalni dokazi prikazujejo, kako vključenost socialnih partnerjev v upravljanje PES in SSI poteka v različnih oblikah po vsej Evropi. Ne glede na raznolikost pristopov vključevanje socialnih partnerjev ni ovira za modernizacijo javnih institucij, temveč vir legitimnosti, preglednosti in izvedljivosti politik.