Un asiento en la mesa, pero ¿quién decide? Los socios sociales en la gobernanza del empleo público y las instituciones de seguridad social

En la mayoría de los Estados miembros de la UE y en Noruega, los representantes de empleadores y sindicatos participan en cierta medida en la gobernanza de las instituciones que prestan servicios de empleo y beneficios relacionados con el empleo. Un proyecto de Eurofound ha examinado el papel de los interlocutores sociales en la gobernanza de estas instituciones, basándose en las contribuciones de la Red de Corresponsales de Eurofound y en las opiniones de sindicatos, organizaciones empresariales y directivos de PES y SSI. Este artículo presenta algunos hallazgos preliminares.

El número de PES y SSI por país varía en toda Europa, reflejando la diversidad de las estructuras nacionales de bienestar. Los PES de la mayoría de los países consisten en un organismo nacional centralizado, normalmente con oficinas regionales o locales. Finlandia es el único país en el que no existe un organismo central de PES; los servicios de empleo han sido proporcionados íntegramente por los municipios a nivel local tras la supresión de las anteriores Oficinas Nacionales de Empleo y Desarrollo Económico (TE) en enero de 2025. Bélgica y Francia también son distintas, ya que hay cuatro PES diferentes en cada una. En el caso de Bélgica, esto se debe a la estructura regional del país, con una PES para Flandes (el Servicio Público Flamenco de Empleo y Formación Profesional, VDAB), Valonia (Forem), Bruselas (Actiris) y la comunidad de habla alemana (la Oficina de Empleo de la Comunidad de Habla Alemana, ADG). En Francia, cuatro instituciones (el Estado (l'É tat), Afpa, France Travail y Unédic) cubren diferentes áreas centrales del PES del país.

En cuanto al SSI —los organismos responsables de las prestaciones directamente vinculadas al empleo— la situación es más diversa. Dieciséis de los 28 países tienen un único SSI, y 9 cuentan con dos organismos de este tipo, dividiendo la responsabilidad de diferentes prestaciones (como prestaciones por desempleo y pensiones) en la mayoría de los casos. En Finlandia y Alemania, hay tres SSI, uno para cada rama de seguridad social separada, mientras que Francia tiene cuatro (con instituciones separadas para el seguro de desempleo, el seguro médico, las prestaciones familiares y un esquema sectorial).

En la mayoría de los países, la implicación de los socios sociales en los distintos órganos de gobierno dentro del PES y el SSI está formalmente incorporada en la legislación o en los reglamentos fundacionales. En Finlandia, Irlanda, Países Bajos y Noruega, su papel es informal (es decir, no establecido en la legislación) en ambas instituciones. En Malta, su papel es informal en el PES pero formal en el SSI; en Suecia, es al revés: formal en el PES e informal en el SSI. En algunos Estados miembros, no hay ninguna implicación de los interlocutores sociales; este es el caso en Italia para el PES, mientras que en Hungría y Letonia los interlocutores sociales no tienen ningún papel ni en el PES ni en el SSI.

En cuanto a la implicación de los socios sociales en la gobernanza del PES y el SSI y el alcance de su papel, la diversidad entre países se amplía. Su función puede clasificarse en cuatro tipos principales: cogestor activo, supervisor, asesor o ninguno.

En el PES de Austria, Bélgica, Estonia y Alemania, los interlocutores sociales son co-responsables de la toma de decisiones con autoridad legal dentro de organismos tripartitos sobre prioridades estratégicas, presupuestos, asignación de recursos y personal organizativo. Esto se aplica al Servicio Federal de Empleo (AMS ) de Austria , que está gobernado por un consejo administrativo tripartito estrictamente formalizado a nivel federal y regional. Alemania La Agencia Federal de Empleo (BA) funciona como un organismo público autónomo supervisado por un consejo tripartito de gobernadores con igual representación de empleadores, empleados y autoridades públicas. Este consejo aprueba la política empresarial, la dirección estratégica y el presupuesto del BA. En Bélgica, la gobernanza del PES está regionalizada, con los socios sociales ejerciendo una gestión ejecutiva conjunta en los consejos de administración del VDAB de Flandes, Forem de Valonia, Actiris de Bruselas y el ADG de la región de habla alemana. La legislación flamenca, por ejemplo, exige la presencia de al menos la mitad de los representantes de empleadores y empleados para validar cualquier decisión del consejo.

En otros cinco países, los interlocutores sociales tienen un papel de supervisión en la gobernanza de las PES. En España, por ejemplo, el consejo general del Servicio Estatal de Empleo Público (SEPE) incorpora a los interlocutores sociales en la planificación estratégica, mientras que los sindicatos describen su influencia como principalmente supervisora e informativa pero careciendo de funciones directas de gestión. Croacia es similar, donde los interlocutores sociales forman parte del consejo de administración del Servicio de Empleo Croata (HZZ) y contribuyen a revisiones presupuestarias y seguimiento de políticas. En Francia, los socios sociales realizan el seguimiento estratégico y la evaluación de políticas para tres de los cuatro PES (el Estado, Afpa y France Travail) y participan como cogestores de Unédic.

El mayor número de países – 15 – informa que los interlocutores sociales tienen un papel consultivo dentro de la estructura de gobernanza del PES. Este es el caso, por ejemplo, en Lituania, donde los socios sociales participan en el Consejo Tripartito y de Empleo formal del PES nacional, proporcionando asesoramiento estratégico y consulta en relación con la evaluación de políticas. En Irlanda, aunque los interlocutores sociales no participan en la gestión del PES nacional (Intreo), se les consulta sobre sus actividades y papel a través del Consejo Asesor del Mercado Laboral (LMAC). De manera similar, en Dinamarca, los socios sociales asesoran al ministerio de trabajo a través del Consejo Nacional del Mercado Laboral (Arbejdsmarkedsrådet), un organismo ajeno a la gobernanza nacional del PES.

En otros cuatro Estados miembros, los interlocutores sociales quedan excluidos de las estructuras formales de gobernanza del PES. En Hungría, esto ocurre desde 2015, cuando se disolvió el PES nacional. En Italia, el PES opera como una red descentralizada tras la disolución de la Agencia Nacional Italiana para las Políticas Laborales Activas (ANPAL), que fue suprimida en marzo de 2024, con sus funciones transferidas al Ministerio de Trabajo y Políticas Sociales. En Letonia, no existe un órgano de gobierno para la agencia que actúe como el PES y opere como un departamento directo del Ministerio de Bienestar; una configuración similar se encuentra en Chipre, donde el PES forma parte del Departamento de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Aunque existen varias similitudes entre los roles de los socios sociales en el PES y el SSI en toda Europa, también existen diferencias.

En seis países, los interlocutores sociales participan en la gobernanza del SSI como cogestores. En Austria, por ejemplo, la organización paraguas Federación de Seguros Sociales (DVSV) y los fondos individuales de salud y pensiones son administrados por los interlocutores sociales. Esto también ocurre con el Instituto Nacional Belga de Seguro de Salud y Discapacidad (RIZIV) y la Oficina Nacional de Empleo (RVA-ONEM, responsable de las prestaciones por desempleo) y para el Fondo de Seguro de Salud de Estonia.

En otros seis países, los interlocutores sociales tienen un papel de supervisión: por ejemplo, en el Instituto Nacional de Seguridad Social de Bulgaria , donde participan en el consejo de supervisión; en el consejo de administración del Instituto de Seguros de Salud de Eslovenia (ZZZS); y en la Agencia de Seguro Social de Eslovaquia .

En solo cuatro países los interlocutores sociales tienen un papel asesor en la gobernanza del SSI, que es significativamente menor que en el caso del PES. En todos los casos, su participación es formal y suele basarse en los asientos legalmente mandatados en juntas o consejos generales junto a representantes estatales. Este es el caso en Chipre para el Servicio de Seguro Social (SIS); Italia para el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSP) y el Instituto Nacional de Seguro contra Accidentes Laborales (INAIL); Portugal para el Instituto de Seguridad Social (ISS); y Rumanía para el Fondo Nacional de Pensiones (CNPP) y el Fondo Nacional de Seguro de Salud (CNAS).

Los roles de los interlocutores sociales en las estructuras de gobernanza de los SSI de cinco Estados miembros varían según la institución, situación que no se da para el PES. Por ejemplo, el proveedor alemán de seguros de salud GKV-Spitzenverband y el proveedor de seguros de accidentes el Seguro Social Alemán de Accidentes (DGUV) operan bajo la autoadministración estatutaria de los socios sociales, mientras que el proveedor de seguros de pensiones DRV Bund cuenta con un órgano de supervisión en el que participan los socios sociales. Unédic y el Fondo Mutuo Social Agrícola (MSA) en Francia son instituciones paritarias gestionadas plenamente por los interlocutores sociales, mientras que en el Fondo Nacional de Salud (CNAM) y el Fondo Nacional de Ayudas Familiares (CNAF), gestionados por el Estado, actúan como supervisores. En Finlandia, los socios sociales gestionan el Centro de Compensación de Trabajadores (TVK), tienen un papel de supervisión en el Fondo de Empleo y actúan únicamente como asesores de Kela, la institución de seguro social.

En siete Estados miembros, los interlocutores sociales reportan ninguna o mínima participación en el SSI, un número superior al del caso del PES. Aparte de Hungría y Letonia, en los que los interlocutores sociales tampoco tienen ningún papel en la gobernanza del PES, la Administración Checa de la Seguridad Social (CSSA) y el Departamento de Protección Social de Irlanda tampoco tienen margen para la participación de los socios, dado que son administrados por el ministerio correspondiente. Además, el SSI de los Países Bajos, Suecia y Noruega no tiene asientos de socios sociales en sus juntas de gobernanza.

Tener un papel formal no se traduce necesariamente en tener una influencia efectiva sobre la gobernanza de las instituciones. El caso de Bulgaria, donde la Ley de Promoción del Empleo establece legalmente un consejo consultivo para incorporar a los socios sociales en la gobernanza de PES, es ilustrativo. Aquí los representantes nacionales de los empleadores informan que el consejo ha estado no funcional debido a que no se ha convocado durante más de cinco años. De manera similar, en Luxemburgo, la PES nacional ( Agencia de Desarrollo del Empleo, ADEM) debería incluir una comisión de supervisión con los socios sociales como miembros. Sin embargo, los sindicatos informan que la comisión ha estado inactiva durante un periodo prolongado, lo que ha suspendido su papel de supervisión. Lo mismo ha ocurrido con los comités de empleo del PES en Chipre. Todos estos ejemplos indican que un papel legalmente integrado para los interlocutores sociales no garantiza influencia sobre las decisiones que afectan al mercado laboral.

A través de los distintos grados de implicación, los interlocutores sociales aportan un valor añadido significativo a la gobernanza de los PES y SSI, tanto en su propia opinión como en la gestión de estas instituciones. En los casos en que los socios sociales cogestionan las instituciones, tanto ellos como los representantes de la dirección evaluaron el papel de los interlocutores sociales como garantía de legitimidad, consenso y durabilidad de las decisiones mutuamente acordadas. Por ejemplo, en Austria, los socios sociales señalaron su papel como un claro ejemplo de asociación social 'vivida' en concordancia con la dirección de la AMS, al igual que los sindicatos y la dirección de los tres PES belgas .

Cuando los interlocutores sociales tienen un papel de supervisión, ambas partes ven su valor añadido en una supervisión y supervisión efectivas, a pesar de la frustración de los interlocutores sociales respecto a la influencia real que tienen. Esto ocurre específicamente en Polonia y España, entre otros, donde el papel de supervisión fue subrayado tanto por los socios sociales como por la dirección.

En los países donde los interlocutores sociales tienen un papel consultivo en la gobernanza del PES, suelen abogar por un papel más fuerte. Una excepción es Suecia, donde ambas partes están satisfechas con el papel que desempeñan los socios sociales tanto en el PES como en el SSI e indicaron que las agencias estatales deberían estar dirigidas principalmente por el Estado, ya que los socios sociales disponen de herramientas como el lobby y la negociación colectiva. La visión de la dirección es similar, considerando a los socios sociales como un 'foro vital'. Una visión similar se registró en Noruega, donde los socios sociales se conforman con los órganos políticos de alto nivel que utilizan para influir en la gobernanza de los organismos responsables del estado de bienestar, mientras que la dirección enfatiza el papel de la confianza mutua y las relaciones informales con los socios sociales.

En los países con participación mínima o nula de los socios sociales, las opiniones expresadas por los socios sociales fueron limitadas, pero las disponibles reflejaban la frustración de los socios, especialmente en el caso de Hungría. Los representantes de la dirección señalaron un 'valor latente' que la inclusión de los socios sociales podría aportar, pero no se utiliza; la ausencia de los socios sociales en la gobernanza del SSI irlandés es un ejemplo claro.

La evidencia comparativa recopilada ilustra cómo la implicación de los socios sociales en la gobernanza de los PES y SSI adopta muchas formas en toda Europa. Independientemente de la diversidad de enfoques, la inclusión de los socios sociales no es un obstáculo para la modernización de las instituciones públicas, sino más bien una fuente de legitimidad, transparencia y viabilidad política.