Paikka pöydässä, mutta kuka päättää? Sosiaaliset kumppanit julkisen työllisyyden ja sosiaaliturvalaitosten hallinnossa

Useimmissa EU:n jäsenvaltioissa ja Norjassa työnantajien ja ammattiliittojen edustajat osallistuvat jossain määrin niiden instituutioiden hallintoon, jotka tarjoavat työllisyyspalveluja ja työsuhteisiin liittyviä etuja. Eurofound-projekti on tarkastellut sosiaalisten kumppaneiden roolia näiden instituutioiden hallinnossa perustuen Eurofoundin kirjeenvaihtajien verkoston panoksiin sekä ammattiliittojen, työnantajajärjestöjen sekä PES- ja SSI-johdon näkemyksiin. Tässä artikkelissa esitellään joitakin alustavia havaintoja.

PES:n ja SSI:n määrät maata kohden vaihtelevat Euroopassa, mikä heijastaa kansallisten hyvinvointirakenteiden monimuotoisuutta. Useimpien maiden PES koostuu yhdestä keskitetystä kansallisesta elimestä, jolla on yleensä alueelliset tai paikalliset toimistot. Suomi on ainoa maa, jossa ei ole keskitettyä PES-elimtä; työllisyyspalvelut on toteutettu kokonaan kuntien toimesta paikallistasolla sen jälkeen, kun aiemmat kansalliset työllisyys- ja talouskehitystoimistot lakkautettiin tammikuussa 2025. Belgia ja Ranska ovat myös erillisiä toisistaan, sillä kummassakin on neljä eri PES:ää. Belgian tapauksessa tämä johtuu maan alueellisesta rakenteesta, jossa Flanderille (Flanderin julkinen työllisyys- ja ammatillinen koulutusvirasto, VDAB), Vallonialle (Forem), Brysselille (Actiris) ja saksankieliselle yhteisölle (Saksankielisen yhteisön työllisyystoimisto, ADG) on yksi PES. Ranskassa neljä instituutiota (valtio (l'É tat), Afpa, France Travail ja Unédic) kattavat maan PES:n eri ydinalueet.

SSI:n osalta – eli elinten, jotka vastaavat suoraan työllisyyteen liittyvistä eduista – tilanne on monipuolisempi. Kuusitoista 28 maasta on yksi SSI ja yhdeksällä kaksi tällaista elintä, jakaen vastuun eri etuusista (kuten työttömyysetuudet ja eläkkeet) useimmissa tapauksissa. Suomessa ja Saksassa on kolme SSI:tä, yksi eri sosiaaliturvan haaroille, kun taas Ranskassa on neljä (erilliset instituutiot työttömyysvakuutukselle, sairausvakuutukselle, perheetuuksille ja alakohtaisille ohjelmille).

Useimmissa maissa sosiaalisten kumppaneiden osallistuminen PES:n ja SSI:n eri hallintoelimiin on muodollisesti sisällytetty lainsäädäntöön tai perustaviin säädöksiin. Suomessa, Irlannissa, Alankomaissa ja Norjassa heidän roolinsa on epävirallinen (eli ei lainsäädännössä määritelty) molemmissa instituutioissa. Maltalla heidän roolinsa on epävirallinen PES:ssä mutta muodollinen SSI:ssä; Ruotsissa tilanne on päinvastoin: muodollinen PES:ssä ja epämuodollinen SSI:ssä. Joissakin jäsenvaltioissa sosiaaliset kumppanit eivät osallistu lainkaan; näin on Italiassa PES:n kohdalla, kun taas Unkarissa ja Latviassa sosiaaliset kumppanit eivät ole roolissa PES:ssä eikä SSI:ssä.

Sosiaalisten kumppaneiden osallistumisessa PES:n ja SSI:n hallintoon sekä niiden roolin laajuudessa monimuotoisuus maiden välillä laajenee. Heidän roolinsa voidaan jakaa neljään päätyyppiin: aktiivinen yhteisjohtaja, valvoja, neuvonantaja tai ei lainkaan.

Itävallan, Belgian, Viron ja Saksan PES:ssä sosiaaliset kumppanit ovat yhteispäätöksentekijöitä, joilla on lakisääteinen valta kolmikantaisissa elimissä strategisten prioriteettien, budjettien, resurssien kohdentamisen ja organisaation henkilöstön suhteen. Tämä koskee Itävallan liittovaltion työllisyyspalvelua (AMS), jota johtaa tiukasti virallinen kolmikantainen hallintoneuvosto liittovaltion ja alueellisella tasolla. Saksan Liittovaltion työllisyysvirasto (BA) toimii itsehallinnollisena julkisena elimenä, jota valvoo kolmikantainen hallitus, jossa työnantajat, työntekijät ja viranomaiset edustavat tasapuolisesti. Tämä lautakunta hyväksyy BA:n liiketoimintapolitiikan, strategisen suunnan ja budjetin. Belgiassa PES:n hallinto on alueellista, ja sosiaaliset kumppanit johtavat yhdessä Flanderin VDAB:n, Vallonian Foremin, Brysselin Actirisin ja saksankielisen alueen ADG:n hallituksissa. Esimerkiksi flaamilainen lainsäädäntö edellyttää, että vähintään puolet työnantajien ja työntekijöiden edustajista on läsnä hallituksen päätösten vahvistamiseksi.

Viidessä muussa maassa sosiaaliset kumppanit toimivat valvojina PES:n hallinnossa. Esimerkiksi Espanjassa valtion julkisen työllisyyspalvelun (SEPE) yleinen neuvosto sisällyttää sosiaaliset kumppanit strategiseen suunnitteluun, ja ammattiliitot kuvailevat vaikutusvaltaansa ensisijaisesti valvovaksi ja informatiiviseksi, mutta ilman suoria johtamistehtäviä. Kroatiassa sosiaaliset kumppanit toimivat Kroatian työllisyyspalvelun (HZZ) johtokunnassa ja osallistuvat budjettitarkistuksiin ja politiikan seurantaan. Ranskassa sosiaaliset kumppanit vastaavat strategisesta seurannasta ja politiikan arvioinnista kolmelle neljästä PES:stä (valtio, Afpa ja France Travail) ja toimivat Unédicin yhteisjohtajina.

Suurin määrä maita – 15 – raportoi, että sosiaaliset kumppanit toimivat neuvonantajana PES:n hallintorakenteessa. Näin on esimerkiksi Liettuassa, jossa sosiaaliset kumppanit osallistuvat kansallisen PES:n viralliseen kolmikanta- ja työllisyysneuvostoon, tarjoten strategista neuvontaa ja kuulemista politiikan arvioinnin osalta. Irlannissa, vaikka sosiaaliset kumppanit eivät osallistu kansallisen PES:n (Intreo) hallintaan, heitä kuullaan sen toiminnasta ja roolista työmarkkinoiden neuvottelukunnan (LMAC) kautta. Samoin Tanskassa sosiaaliset kumppanit neuvovat työministeriötä kansallisen työmarkkinaneuvoston (Arbejdsmarkedsrådet) kautta, joka on kansallisen PES:n hallinnon ulkopuolinen elin.

Toisessa neljässä jäsenvaltiossa sosiaaliset kumppanit on suljettu pois PES:n muodollisista hallintorakenteista. Unkarissa näin on ollut vuodesta 2015 lähtien, jolloin kansallinen PES lakkautettiin. Italiassa PES toimii hajautettuna verkostona Italian kansallisen aktiivisen työvoimapolitiikan viraston (ANPAL) lakkauttamisen jälkeen, joka lakkautettiin maaliskuussa 2024 ja sen tehtävät siirrettiin työ- ja sosiaalipolitiikan ministeriölle. Latviassa virastolla ei ole hallintoelintä, joka toimisi PES:nä ja toimisi sosiaaliministeriön suoralinjaisena osastona; vastaava järjestelmä löytyy Kyproksesta, jossa PES toimii osana työ- ja sosiaalivakuutusministeriön työosastoa.

Vaikka sosiaalisten kumppaneiden roolissa PES:ssä ja SSI:ssä on useita yhtäläisyyksiä eri puolilla Eurooppaa, on myös eroja.

Kuudessa maassa sosiaaliset kumppanit osallistuvat SSI:n hallintoon yhteisjohtajina. Esimerkiksi Itävallassa sateenvarjojärjestö Sosiaalivakuutusten liitto (DVSV) ja yksittäiset terveys- ja eläkerahastot hallinnoivat sosiaaliset kumppanit. Tämä pätee myös Belgian kansalliseen terveys- ja vammaisvakuutusinstituuttiin (RIZIV) ja kansalliseen työllisyystoimistoon (RVA-ONEM, joka vastaa työttömyyskorvauksista) sekä Viron sairausvakuutusrahastoon.

Kuudessa muussa maassa sosiaaliset kumppanit toimivat valvontatehtävissä: esimerkiksi Bulgarian kansallisessa sosiaaliturvainstituutissa, jossa he osallistuvat valvontaneuvostoon; Slovenian terveysvakuutusinstituutin (ZZZS) johtoryhmään; sekä Slovakian sosiaalivakuutusvirastoon.

Vain neljässä maassa sosiaaliset kumppanit toimivat neuvonantajana SSI-hallinnossa, mikä on huomattavasti pienempi määrä kuin PES:n kohdalla. Kaikissa tapauksissa heidän osallistumisensa on muodollista ja perustuu yleensä lailla määrättyihin paikkoihin hallituksissa tai yleisissä neuvostoissa yhdessä valtioiden edustajien kanssa. Tämä pätee Kyproksella sosiaalivakuutuspalveluun (SIS); Italiaan kansalliseen sosiaaliturvainstituuttiin (INSP) ja kansalliseen työtapaturmavakuutusinstituuttiin (INAIL); Portugalissa sosiaaliturvainstituuttiin (ISS); ja Romaniaan kansallisen eläkerahaston (CNPP) ja kansallisen sairausvakuutusrahaston (CNAS) osalta.

Sosiaalisten kumppaneiden roolit viiden jäsenvaltion SSI-hallintorakenteissa vaihtelevat instituutioiden mukaan, mikä ei esiinny PES:n kohdalla. Esimerkiksi saksalainen sairausvakuutusyhtiö GKV-Spitzenverband ja tapaturmavakuutuksen tarjoaja Saksan sosiaalinen tapaturmavakuutus (DGUV) toimivat sosiaalikumppaneiden lakisääteisen itsehallinnon alaisuudessa, kun taas eläkevakuutuksen tarjoajalla DRV Bundil on valvontaelin, johon sosiaaliset kumppanit osallistuvat. Unédic ja Ranskan maataloussosiaalinen sijoitusrahasto (MSA ) ovat paritaristisia instituutioita, joita sosiaaliset kumppanit johtavat kokonaan, kun taas valtion hallinnoimassa Kansallisessa terveysrahastossa (CNAM) ja Kansallisessa perheavustusrahastossa (CNAF) ne toimivat valvojina. Suomessa sosiaaliset kumppanit johtavat Työtapaturmavakuutuskeskusta (TVK), toimivat valvontatehtävissä työllisyysrahastossa ja toimivat ainoastaan neuvonantajina Kelalle, sosiaalivakuutuslaitokselle.

Seitsemässä jäsenvaltiossa sosiaaliset kumppanit raportoivat osallistuvansa SSI:hen vähäisesti tai vähäistä, mikä on suurempi määrä kuin PES:n kohdalla. Unkarin ja Latvian lisäksi, joissa sosiaalikumppaneilla ei ole roolia PES:n hallinnossa, Tšekin sosiaaliturvavirastolla (CSSA) ja Irlannin sosiaaliturvaministeriöllä ei myöskään ole tilaa sosiaalikumppaneiden osallistumiselle, koska niitä hallinnoi asianomainen ministeriö. Lisäksi Alankomaiden, Ruotsin ja Norjan SSI:llä ei ole sosiaalikumppaneiden paikkoja hallintoneuvostoissaan.

Virallinen rooli ei välttämättä tarkoita tehokasta vaikutusvaltaa instituutioiden hallintoon. Bulgarian tapaus, jossa työllisyysedistämislaki lain mukaan perustaa neuvonantajaneuvoston sosiaalisten kumppaneiden sisällyttämiseksi PES:n hallintoon, on havainnollistava esimerkki. Tässä kansalliset työnantajaedustajat raportoivat, että neuvosto ei ole toiminut, koska sitä ei ole kutsuttu koolle yli viiteen vuoteen. Samoin Luxemburgissa kansallisen PES:n ( Employment Development Agency, ADEM) tulisi sisältää valvontakomissio, jonka jäseninä ovat sosiaaliset kumppanit. Ammattiliitot kuitenkin raportoivat, että komissio on ollut pitkään käyttämättömänä, mikä on keskeyttänyt niiden valvontatehtävän. Sama on tapahtunut PES:n työllisyyskomiteoille Kyproksella. Kaikki nämä esimerkit osoittavat, että laillisesti sisäänrakennettu rooli sosiaalisille kumppaneille ei takaa vaikutusvaltaa työmarkkinoita koskeviin päätöksiin.

Eri osallistumisen asteista huolimatta sosiaaliset kumppanit tuovat merkittävää lisäarvoa PES:n ja SSI:n hallintoon sekä omasta näkemyksestään että näiden instituutioiden johdon näkökulmasta. Tapauksissa, joissa sosiaaliset kumppanit johtavat instituutioita yhdessä, sekä he että johdon edustajat arvioivat sosiaalisten kumppaneiden roolin yhteisesti sovittujen päätösten legitimiteetin, konsensuksen ja kestävyyden varmistajana. Esimerkiksi Itävallassa sosiaaliset kumppanit osoittivat roolinsa selkeänä esimerkkinä 'eletystä' sosiaalisesta kumppanuudesta yhteisymmärryksessä AMS:n johdon kanssa, samoin kuin kolmen Belgian PES:n ammattiliitot ja johto.

Kun sosiaaliset kumppanit toimivat valvontatehtävissä, molemmat osapuolet näkevät lisäarvonsa tehokkaassa seurannassa ja valvonnassa, vaikka sosiaaliset kumppanit ovat turhautuneet heidän todelliseen vaikutusvaltaansa. Tämä pätee erityisesti Puolaan ja Espanjaan, muiden muassa, joissa valvontaroolia korostivat sekä sosiaaliset kumppanit että johto.

Maissa, joissa sosiaaliset kumppanit toimivat neuvonantajana PES:n hallinnossa, ne yleensä ajavat vahvempaa roolia. Poikkeuksena on Ruotsi, jossa molemmat osapuolet ovat tyytyväisiä sosiaalisten kumppaneiden rooliin sekä PES:ssä että SSI:ssä ja totesivat, että valtion virastoja tulisi ensisijaisesti johtaa valtio, koska sosiaalikumppaneilla on työkaluja kuten lobbaus ja työehtoneuvottelut. Johdon näkemys on samankaltainen, pitäen sosiaalisia kumppaneita 'elintärkeinä keskustelukumppaneina'. Samanlainen näkemys nähtiin Norjassa, jossa sosiaaliset kumppanit tyytyvät korkean tason poliittisiin elimiin, joita he käyttävät vaikuttaakseen hyvinvointivaltiosta vastaavien elinten hallintoon, kun taas johto korosti keskinäisen luottamuksen ja epävirallisten suhteiden roolia sosiaalisten kumppaneiden kanssa.

Maissa, joissa sosiaalisten kumppaneiden osallistuminen ei ole tai oli vähäistä, sosiaalisten kumppaneiden näkemykset olivat rajalliset, mutta saatavilla olevat näkemykset heijastivat turhautumista sosiaalisten kumppaneiden puolella, erityisesti Unkarin tapauksessa. Johdon edustajat viittasivat 'piilevään arvoon', jonka sosiaalisten kumppaneiden mukaan ottaminen saattaa tuoda, mutta sitä ei käytetä; sosiaalikumppaneiden puuttuminen Irlannin SSI:n hallinnosta on tästä hyvä esimerkki.

Kerätty vertaileva näyttö osoittaa, kuinka sosiaalisten kumppaneiden osallistuminen PES:n ja SSI:n hallintoon ilmenee monin tavoin eri puolilla Eurooppaa. Riippumatta lähestymistapojen moninaisuudesta, sosiaalisten kumppaneiden mukaan ottaminen ei ole este julkisten instituutioiden modernisaatiolle, vaan pikemminkin legitimiteetin, läpinäkyvyyden ja politiikan toteutettavuuden lähde.