Un posto al tavolo, ma chi decide? I partner sociali nella governance dell'occupazione pubblica e delle istituzioni di sicurezza sociale

Nella maggior parte degli Stati membri dell'UE e in Norvegia, i rappresentanti dei datori di lavoro e dei sindacati partecipano in qualche misura alla governance delle istituzioni che forniscono servizi per l'occupazione e benefici correlati all'occupazione. Un progetto di Eurofound ha esaminato il ruolo dei partner sociali nella governance di queste istituzioni, basandosi sui contributi della Rete dei Corrispondenti Eurofound e sulle opinioni dei sindacati, delle organizzazioni datori di lavoro e della direzione di PES e SSI. Questo articolo presenta alcuni risultati preliminari.

Il numero di PES e SSI per paese varia in Europa, riflettendo la diversità delle strutture nazionali di welfare. I PES della maggior parte dei paesi sono costituiti da un unico organismo nazionale centralizzato, solitamente con uffici regionali o locali. La Finlandia è l'unico paese in cui non esiste un organismo centrale PES; i servizi di occupazione sono stati forniti interamente dai comuni a livello locale dopo la soppressione dei precedenti Uffici Nazionali per l'Occupazione e lo Sviluppo Economico (TE) nel gennaio 2025. Belgio e Francia sono anch'essi distinti poiché ci sono quattro diversi PES in ciascuno. Nel caso del Belgio, ciò è dovuto alla struttura regionale del paese, con un PES ciascuno per le Fiandre (il Servizio Pubblico e l'Agenzia per la Formazione Professionale fiamminghe, VDAB), la Vallonia (Forem), Bruxelles (Actiris) e la comunità di lingua tedesca (l'Ufficio per l'Impiego della Comunità Tedesca, ADG). In Francia, quattro istituzioni (lo Stato (l'É tat), Afpa, France Travail e Unédic) coprono diverse aree centrali del PES del paese.

Per quanto riguarda l'SSI – gli organismi responsabili dei benefici direttamente collegati all'occupazione – il quadro è più vario. Sedici dei 28 paesi hanno un unico SSI, e 9 ne hanno due di questo tipo, dividendo la responsabilità per diversi benefici (come sussidi di disoccupazione e pensioni) nella maggior parte dei casi. In Finlandia e Germania, ci sono tre SSI, uno per ciascuno dei diversi rami della sicurezza sociale, mentre la Francia ne ha quattro (con istituzioni separate per assicurazione contro la disoccupazione, assicurazione sanitaria, sussidi familiari e un sistema specifico per settorio).

Nella maggior parte dei paesi, il coinvolgimento dei partner sociali nei vari organi di governo all'interno del PES e dell'SSI è formalmente sancito nella legislazione o nei regolamenti fondativi. In Finlandia, Irlanda, Paesi Bassi e Norvegia, il loro ruolo è informale (cioè non previsto dalla legislazione) in entrambe le istituzioni. A Malta, il loro ruolo è informale nel PES ma formale nell'SSI; in Svezia è il contrario: formale nel PES e informale nell'SSI. In alcuni Stati membri non c'è alcun coinvolgimento dei partner sociali; questo è il caso in Italia per il PES, mentre in Ungheria e Lettonia i partner sociali non hanno alcun ruolo né nel PES né nell'SSI.

In termini di coinvolgimento dei partner sociali nella governance del PES e dell'SSI e dell'entità del loro ruolo, la diversità tra i paesi si amplia. Il loro ruolo può essere classificato in quattro tipi principali: co-manager attivo, supervisore, consultivo o nessuno.

Nel PES di Austria, Belgio, Estonia e Germania, i partner sociali sono co-decisori con autorità statutaria all'interno di organi tripartiti su priorità strategiche, bilanci, allocazione delle risorse e personale organizzativo. Ciò vale per il Servizio Federale per l'Impiego (AMS ) austriaco , che è governato da un consiglio amministrativo tripartito rigorosamente formalizzato a livello federale e regionale. Germania L'Agenzia Federale per l'Impiego (BA) opera come un organismo pubblico autonomo supervisionato da un consiglio di amministrazione tripartito con pari rappresentanza di datori di lavoro, dipendenti e autorità pubbliche. Questo consiglio approva la politica aziendale, la direzione strategica e il bilancio del BA. In Belgio, la governance del PES è regionalizzata, con i partner sociali che esercitano una gestione esecutiva congiunta nei consigli di amministrazione del VDAB delle Fiandre, del Forem della Vallonia, di Actiris di Bruxelles e dell'ADG della regione di lingua tedesca. La legislazione fiamminga, ad esempio, richiede la presenza di almeno la metà dei rappresentanti dei datori di lavoro e dei lavoratori per convalidare eventuali decisioni del consiglio.

In altri cinque paesi, i partner sociali hanno un ruolo di supervisione nella governance dei PES. In Spagna, ad esempio, il consiglio generale del Servizio Pubblico Statale per l'Occupazione (SEPE) incorpora i partner sociali nella pianificazione strategica, con i sindacati che descrivono la loro influenza come principalmente di supervisione e informativa ma priva di funzioni dirette di gestione. La Croazia è simile, dove i partner sociali siedono nel consiglio di amministrazione del Servizio di Occupazione Croato (HZZ) e contribuiscono alle revisioni del bilancio e al monitoraggio delle politiche. In Francia, i partner sociali forniscono monitoraggio strategico e valutazione delle politiche per tre dei quattro PES (lo Stato, Afpa e France Travail) e sono coinvolti come co-manager di Unédic.

Il maggior numero di paesi – 15 – riporta che i partner sociali hanno un ruolo consultivo all'interno della struttura di governance del PES. Questo accade, ad esempio, in Lituania, dove i partner sociali partecipano al Consiglio formale Tripartito e per l'Occupazione del PES nazionale, fornendo consulenza strategica e consultazioni in relazione alla valutazione delle politiche. In Irlanda, anche se i partner sociali non partecipano alla gestione del PES nazionale (Intreo), vengono consultati sulle sue attività e sul suo ruolo tramite il Labour Market Advisory Council (LMAC). Analogamente, in Danimarca, i partner sociali consigliano il ministero del lavoro tramite il Consiglio nazionale del Mercato del Lavoro (Arbejdsmarkedsrådet), un organismo esterno alla governance nazionale dei PES.

In altri quattro Stati membri, i partner sociali sono esclusi dalle strutture formali di governance del PES. In Ungheria, questo è stato così dal 2015, quando il PES nazionale è stato sciolto. In Italia, il PES opera come rete decentralizzata a seguito dello scioglimento dell'Agenzia Nazionale Italiana per le Politiche Attive del Lavoro (ANPAL), soppresso nel marzo 2024, con le sue funzioni trasferite al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. In Lettonia, non esiste un organo di governo per l'agenzia che agisca come PES e operi come dipartimento diretto del Ministero del Benessere; una configurazione simile si trova a Cipro, dove il PES opera come parte del Dipartimento del Lavoro del Ministero del Lavoro e dell'Assicurazione Sociale.

Sebbene vi siano diverse somiglianze tra i ruoli dei partner sociali nel PES e nell'SSI in tutta Europa, ci sono anche differenze.

In sei paesi, i partner sociali sono coinvolti nella governance del SSI come co-gestori. In Austria, ad esempio, l'organizzazione ombrello Federazione delle Assicurazioni Sociali (DVSV) e i fondi individuali sanitari e pensioni sono amministrati dai partner sociali. Lo stesso vale per l'Istituto Nazionale Belga per l'Assicurazione Sanitaria e per la Disabilità (RIZIV) e l'Ufficio Nazionale per l'Occupazione (RVA-ONEM, responsabile dei sussidi di disoccupazione) e per il Fondo Assicurativo Sanitaria estone.

In altri sei paesi, i partner sociali hanno un ruolo di supervisione: ad esempio, nell'Istituto Nazionale di Sicurezza Sociale della Bulgaria , dove partecipano al consiglio di sorveglianza; nel consiglio di amministrazione dell'Istituto di Assicurazione Sanitaria dello Slovenia (ZZZS); e nell'Agenzia di Assicurazione Sociale della Slovacchia .

In soli quattro paesi i partner sociali hanno un ruolo consultivo nella governance del SSI, un numero significativamente inferiore rispetto al caso del PES. In tutti i casi, la loro partecipazione è formale e solitamente si basa su seggi legalmente obbligatori nei consigli di amministrazione o nei consigli generali insieme ai rappresentanti statali. Questo è il caso a Cipro per il Servizio di Assicurazione Sociale (SIS); in Italia per l'Istituto Nazionale di Sicurezza Sociale (INSP) e l'Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Incidenti sul Lavoro (INAIL); il Portogallo per l'Istituto per la Sicurezza Sociale (ISS); e la Romania per il Fondo Pensione Nazionale (CNPP) e il Fondo Nazionale di Assicurazione Sanitaria (CNAS).

I ruoli dei partner sociali nelle strutture di governance SSI di cinque Stati membri variano a seconda dell'istituzione, situazione che per il PES non si verifica. Ad esempio, il fornitore tedesco di assicurazione sanitaria GKV-Spitzenverband e il fornitore tedesco di assicurazione contro gli incidenti sociali (DGUV) operano sotto l'autogestione statutaria dei partner sociali, mentre il fornitore di assicurazione pensionistica DRV Bund ha un organo di supervisione a cui partecipano i partner sociali. Unédic e il Fondo Sociale Comune Agricolo (MSA) in Francia sono istituzioni paritariane interamente gestite dai partner sociali, mentre nel Fondo Nazionale Sanitario (CNAM) e nel Fondo Nazionale per la Famiglia (CNAF) gestiti dallo Stato, agiscono come supervisori. In Finlandia, i partner sociali gestiscono il Centro per l'Infortunio dei Lavoratori (TVK), hanno un ruolo di supervisione nel Fondo per l'Occupazione e agiscono solo come consulenti per Kela, l'istituzione di assicurazione sociale.

In sette Stati membri, i partner sociali riportano nessun o minimo coinvolgimento nell'SSI, un numero superiore rispetto al caso del PES. A parte Ungheria e Lettonia, in cui i partner sociali non hanno alcun ruolo nella governance del PES, l'Amministrazione Ceca della Sicurezza Sociale (CSSA) e il Dipartimento irlandese della Protezione Sociale non hanno spazio per il coinvolgimento dei partner sociali, dato che sono amministrati dal ministero competente. Inoltre, l'SSI dei Paesi Bassi, della Svezia e della Norvegia non ha seggi di partner sociali nei loro consigli di governo.

Avere un ruolo formale non significa necessariamente avere un'influenza efficace sulla governance delle istituzioni. Il caso della Bulgaria, dove la Legge sulla Promozione dell'Occupazione istituisce legalmente un consiglio consultivo per incorporare i partner sociali nella governance dei PES, è illustrativo. Qui i rappresentanti nazionali dei datori di lavoro riportano che il consiglio è stato non funzionale a causa di non essere stato convocato da oltre cinque anni. Analogamente, in Lussemburgo, il PES nazionale ( Agenzia per lo Sviluppo dell'Occupazione, ADEM) dovrebbe includere una commissione di monitoraggio con i partner sociali come membri. Tuttavia, i sindacati riferiscono che la commissione è rimasta inattiva per un lungo periodo, che ha sospeso il proprio ruolo di supervisione. Lo stesso è accaduto con i comitati per l'occupazione del PES a Cipro. Tutti questi esempi indicano che un ruolo legalmente svolto per i partner sociali non garantisce influenza sulle decisioni che riguardano il mercato del lavoro.

Attraverso i diversi gradi di coinvolgimento, i partner sociali apportano un valore aggiunto significativo alla governance del PES e dell'SSI, sia nel loro punto di vista sia nella gestione di queste istituzioni. Nei casi in cui i partner sociali co-gestiscono le istituzioni, sia loro che i rappresentanti della direzione hanno valutato il ruolo dei partner sociali nel garantire legittimità, consenso e durabilità delle decisioni concordate reciprocamente. Ad esempio, in Austria, i partner sociali hanno indicato il loro ruolo come un chiaro esempio di partenariato sociale 'vissuto' in accordo con la direzione dell'AMS, così come i sindacati e la direzione dei tre PES belgi .

Quando i partner sociali hanno un ruolo di supervisione, le due parti vedono il loro valore aggiunto in un monitoraggio e supervisione efficaci, nonostante la frustrazione dei partner sociali riguardo all'effettiva influenza che esercitano. Questo è particolarmente vero in Polonia e Spagna, tra gli altri, dove il ruolo di monitoraggio è stato sottolineato sia dai partner sociali che dalla direzione.

Per i paesi in cui i partner sociali hanno un ruolo consultivo nella governance del PES, di solito si propone un ruolo più forte. Un'eccezione è la Svezia, dove entrambe le parti sono soddisfatte del ruolo che i partner sociali ricoprono sia nel PES che nell'SSI e hanno indicato che le agenzie statali dovrebbero essere gestite principalmente dallo Stato, poiché i partner sociali dispongono di strumenti come il lobbying e la contrattazione collettiva. La visione della direzione è simile, considerando i partner sociali come un 'cassaglio di risonanza vitale'. Un'opinione simile è stata registrata in Norvegia, dove i partner sociali sono soddisfatti degli organi politici di alto livello che utilizzano per influenzare la governance degli organismi responsabili dello stato sociale, mentre la direzione ha sottolineato il ruolo della fiducia reciproca e delle relazioni informali con i partner sociali.

Nei paesi con coinvolgimento minimo o nessuno dei partner sociali, le opinioni espresse dai partner sociali erano limitate, ma quelle disponibili riflettevano frustrazione da parte dei partner sociali, specialmente nel caso dell'Ungheria. I rappresentanti della direzione hanno sottolineato un 'valore latente' che l'inclusione dei partner sociali potrebbe portare, ma non viene utilizzato; l'assenza dei partner sociali nella governance dell'SSI irlandese è un esempio lampante.

Le evidenze comparative raccolte illustrano come il coinvolgimento dei partner sociali nella governance di PES e SSI assuma molte forme in tutta Europa. Indipendentemente dalla diversità degli approcci, l'inclusione dei partner sociali non rappresenta un ostacolo alla modernizzazione delle istituzioni pubbliche, ma piuttosto una fonte di legittimità, trasparenza e fattibilità politica.