Digitalisering van sociale bescherming

De EU en Noorwegen zijn wereldleiders in digitale overheidstransformatie en hun sociale beschermingssystemen worden snel gedigitaliseerd. Dit biedt grote kansen om de effectiviteit en efficiëntie van sociale bescherming te verbeteren, maar kan ook de toegang voor digitaal uitgesloten groepen verminderen en het risico lopen de sociale bescherming te ontmenselijken. Dit rapport richt zich op monetaire sociale uitkeringen, specifiek die voor werkloosheid, ziekte, zwangerschap/vaderschap, invaliditeit, ouderdoms- en arbeidsongevallen, en beroepsziekten, en ook minimuminkomens-, kinder- en huisvestingsuitkeringen. Het brengt in kaart in hoeverre de front- en backoffice-processen van sociale uitkeringssystemen worden gedigitaliseerd in de EU-lidstaten en Noorwegen en de impact van de EU op dit proces. Het bespreekt de uitdagingen en kansen waarmee landen ervaren wanneer sociale bescherming wordt gedigitaliseerd, evenals mitigatiemaatregelen en succesfactoren. Tot slot worden beleidsaanwijzingen gepresenteerd. Dit rapport is gebaseerd op de literatuur, input van het Netwerk van Eurofound Correspondenten en het deskonderzoek van Eurofound.

De Europese pijler van sociale rechten omvat het recht op sociale bescherming en inclusie. De aanbeveling van de Raad uit 2019 over toegang tot sociale bescherming voor werknemers en zelfstandigen stelt dat digitalisering kan bijdragen aan 'het verbeteren van transparantie voor individuen'. De Europese Verklaring over Digitale Rechten en Principes van 2022 versterkt deze visie door de EU te verbinden aan een digitale transformatie die inclusief is, iedereen ten goede komt en fundamentele rechten respecteert. Het beleidsprogramma van de EU Digital Decade stelt doelstellingen voor 2030, waaronder digitale vaardigheden, infrastructuur en overheid. Een van de doelen is om alle belangrijke publieke diensten tegen 2030 online toegankelijk te maken. De digitalisering van sociale bescherming vindt plaats binnen wettelijke grenzen, waaronder die vastgesteld door de Algemene Verordening Gegevensbescherming, de Wet op Kunstmatige Intelligentie en de Toegankelijkheidswet van de EU.

• De digitalisering van sociale bescherming kan de toegang verbeteren, vooral buiten openingstijden en in gebieden zonder openbare kantoren, onder andere door het aanpakken van niet-inname, bijvoorbeeld door stigmatisering van aanvraagprocedures te verminderen; administratieve kosten te verlagen; en de gebruikerservaring, responsiviteit en transparantie van het systeem te verbeteren. Het brengt echter ook uitdagingen met zich mee, zoals het vergroten van de kwetsbaarheid voor cyberaanvallen, het verergeren van ongelijkheden in de toegang tot sociale bescherming door digitale uitsluiting en het verminderen van mogelijkheden voor doorverwijzing en ondersteuning. Digitalisering kan vooroordelen en fouten verminderen, maar kan ze ook veroorzaken.

• Voor de in dit rapport beschouwde voordelen is in 10 lidstaten en Noorwegen een gedigitaliseerde aanvraag mogelijk voor alle, of op één na. De digitalisering van frontofficeprocessen vordert snel; zo digitaliseerden van 2023 tot 2025 minstens vijf lidstaten de aanvragen voor verschillende voordelen. Meestal kunnen aanvragen ook niet-digitaal zijn, maar in ten minste vijf lidstaten en Noorwegen kunnen één of meer van deze sociale voordelen nu uitsluitend online worden aangevraagd.

• In uitkeringssystemen die worden beheerd door werkgevers en verzekeringsfondsen, kan digitalisering van aanvraagprocedures verschillen tussen werkgevers en verzekeraars, en centrale e-portalen zijn doorgaans minder uitgebreid dan in systemen waarin de nationale sociale zekerheid een grotere rol speelt. Soms hangt het ervan af of mensen digitaal kunnen aanvragen of papieren aanvragen moeten indienen, of ze werknemer zijn, zelfstandig ondernemer of werkloos. Uitkeringen die zich richten op groepen in kwetsbaardere situaties (zoals huisvesting en minimuminkomensuitkeringen) zijn doorgaans minder gedigitaliseerd, deels omdat ze vaak op lokaal niveau worden beheerd en complexere controles vereisen dan andere soorten uitkeringen (waaronder bewijs van inkomen en bezittingen).

• De digitalisering van bewijzen van het voldoen aan bepaalde aangiftecriteria is essentieel geweest voor het vergemakkelijken van de digitalisering van uitkeringen (bijvoorbeeld registratie bij een arbeidsbureau, bewijs van recent inkomen). Zo is de digitalisering van de gezondheidszorg (waarbij artsen digitale ziekte- en zwangerschapscertificaten kunnen uitgeven) een belangrijke stap geweest in het digitaliseren van aanvragen en uitkeringen voor ziekte-, kraam-, vaderschaps- en arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. De digitalisering van pensioenen en zorgvoordelen is vaak gedreven door EU-initiatieven om interoperabiliteit tussen lidstaten te stimuleren.

• De digitalisering van front- of backoffice-processen is vaak niet van toepassing op bepaalde atypische situaties (bijvoorbeeld niet-standaard werk). Bovendien worden uitkeringen die zich richten op atypische, minder voorkomende situaties vaak niet gedigitaliseerd. Over het algemeen worden mensen in atypische situaties vaak uitgesloten van gedigitaliseerde processen.

• Kinderbijslag wordt vaak geautomatiseerd, waardoor het niet nodig is om aan te vragen. Deze automatisering geldt echter doorgaans niet voor mensen in bepaalde atypische situaties.

• De beoordeling van aanvragen is zelden volledig geautomatiseerd, en menselijke actie is vaak nodig om de input voor of output van beslissingen (vooral afwijzingen) te valideren en om atypische gevallen te verwerken.

• Beleidsdocumenten en strategieën benadrukken het potentieel van digitalisering om middelen vrij te maken zodat sociale beschermingsmedewerkers complexere zaken kunnen behandelen en mensen in bijzonder kwetsbare situaties kunnen ondersteunen. Hoewel kosten-batenanalyses besparingen aantonen, is het niet altijd duidelijk of alle kosten zijn meegenomen, en er is nauwelijks gedocumenteerd bewijs gevonden dat verduidelijkt hoe de vrijgekomen menselijke en financiële middelen werden gebruikt.

• Het opbouwen en behouden van vertrouwen in instellingen is een wenselijk resultaat van digitalisering en een voorwaarde voor het succes ervan. Zonder dit kan het gebruik van, de naleving en ondersteuning van digitalisering en gegevensdeling wankelen. Vertrouwen kan worden versterkt door inclusieve betrokkenheid van belanghebbenden, transparantie van algoritmen en datagebruik, betrouwbare mens-in-de-lus mechanismen en toegankelijke beroepsmechanismen.

• Om digitalisering succesvol te laten zijn, is het belangrijk om belanghebbenden te betrekken, zoals mensen die recht hebben op de uitkeringen, sociale beschermingsmedewerkers, verzekeraars, sociale partners, artsen en het maatschappelijk middenveld. De voordelen voor de betrokkenen moeten duidelijk en goed gecommuniceerd zijn. Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan de digitale barrières, en aan de administratieve en taalkundige barrières die in een digitale omgeving sterker kunnen zijn, waar groepen in kwetsbare situaties te maken hebben bij het verkrijgen van sociale bescherming, bijvoorbeeld via inclusieaudits bij systeemontwikkeling.

• Om de toegang tot sociale beschermingssystemen te verbeteren, is het essentieel om te leren van gebruikerservaringen en vragen. Men mag echter de meningen van mensen die per post of persoonlijk solliciteren, niet over het hoofd zien. Medewerkers van lokale uitkeringkantoren kunnen waardevolle informatie verstrekken om de toegang te verbeteren. Het is ook belangrijk, maar uitdagender, om input te vragen van mensen die in aanmerking zouden komen voor uitkeringen maar niet hebben gesolliciteerd.

• Mensen in atypische situaties die niet door digitale uitkeringsprocessen worden gedekt, kunnen zich in bijzonder kwetsbare situaties bevinden. Zij lopen het risico niet de uitkeringen te ontvangen waar ze recht op hebben. Sociale beschermingssystemen moeten bijzondere aandacht besteden aan het bereiken van deze mensen.

• Om sociale beschermingsmedewerkers te helpen hun veranderende rollen in gedigitaliseerde systemen te vervullen, is het essentieel hen training en middelen te bieden. Hun taken moeten worden herontworpen met rekening houdend met nieuwe digitale activiteiten, waaronder het interacteren met nieuwe tools en het bieden van consistente ondersteuning aan de gebruikers van hun diensten.

• Zelfs de best beschermde digitale sociale beschermingssystemen kunnen worden getroffen door cyberaanvallen, systeemstoringen en stroomstoringen. Er moeten solide back-upplannen zijn om gebruikersgegevens te beschermen en continuïteit van sociale bescherming te waarborgen.

• Het grondig testen van digitalisering voordat deze wordt ingevoerd, transparantie over de gebruikte gegevens en algoritmen, het uitvoeren van ex ante evaluaties en regelmatige monitoring kunnen ervoor zorgen dat digitalisering weinig negatieve gevolgen heeft en dat, wanneer die zich voordoen, deze worden verminderd. Toegankelijke klachtenprocedures, de rechterlijke macht, het maatschappelijk middenveld, de media en onderzoeksorganisaties spelen een cruciale rol bij het herkennen van ingebouwde vooroordelen en inbreuken op gegevensbescherming.